关于贯彻执行《优先提高有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家生活待遇的通知》的实施细则（试行）

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利益视角下的流动人口法治管理模式

重庆交通大学思想政治理论教学科研部教师、法学博士 张 智


人口的流动满足了改革开放和市场经济的需要，但利益的流动性使户口管人、“饭碗”管人的方法难以实现对流动人口的有效管理。从就业、住房到医疗、教育，流动人口引发的社会矛盾落脚为多方面的权益保障问题于生活层面不断显现，使流动人口成为影响社会和谐的重要因素。如何通过管理创新有效管理流动人口，已是一个待解决的极具挑战性的课题。党的十八大对流动人口管理的创新方向作出了回答。


创新坐标


党的十八大指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，要求“努力办好人民满意的教育”、“推动实现更高质量的就业”、“千方百计增加居民收入”、“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“提高人民健康水平”，强调“加强和创新社会管理”需要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，并“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。流动人口管理创新，是社会管理创新的重要内容。党的十八大对社会建设和社会管理的上述部署，可以看做是创新流动人口管理的风向标。保障和改善民生为重点的社会建设，加快形成覆盖城乡的基本公共服务体系，意味着为流动人口的权益保障和利益实现提供更加可靠的社会平台。通过为流动人口提供满意的教育，推动实现流动人口高质量的就业，增加流动人口收入，为流动人口建立更加完善的社会保障体系等办法，促进流动人口的利益实现。流动人口管理服务的完善和创新，意味着将管理与服务合二为一，为落实“寓管理于服务”的理念提供可操作性的制度安排。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，意味着建立更有力的流动人口诉求表达、利益协调和权益保障通道。


所以，无论是“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，形成覆盖城乡的基本公共服务体系，还是基于完善和创新流动人口管理服务，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的社会管理创新，都体现了将增强流动人口权益保障、促进流动人口利益实现，作为创新流动人口管理的途径和方法的指向与思路。


党的十八大提出，要“实现国家各项工作法治化”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，加强社会管理法律建设，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在建设社会主义法治国家的大背景下，无论是实现各项工作法治化、发挥法治的社会管理作用，还是加强社会管理法律建设，形成法治保障的社会管理体制，都将社会管理定格在法治模式上。流动人口的管理必然以法治管理为最终模式。


一方面，以利益实现为导向创新流动人口管理，一方面，追求流动人口管理的法治模式。二者结合，构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式，应该是党的十八大标定的创新流动人口管理的坐标。


法理依据


利益是社会活动的出发点。社会在利益分化、冲突、协调与均衡中发展和变革。改革开放带来了利益多元格局的形成，一方面，增强了利益主体间的竞争，为经济发展注入了动力，另一方面，也不可避免地在一些领域造成利益冲突，形成社会矛盾。正是在这一过程中，法律通过对利益的控制和调整，发挥着自身不可替代的作用。


法律体现的意志背后正是利益，而利益是权利的目标和方向，是法治的逻辑起点。法律将利益要求转化为权利，并设置与之对应的义务和补救方法，通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局的方式实现对社会的控制。


流动人口由于人的流动造成了自身利益的流动，为利益向权利的转化制造了障碍，也给权利的界定和实现带来了困难，其表现是法律对流动人口利益表达的缺失，后果是法律对涉及流动人口的利益冲突的平衡不力，进而降低了流动人口接受法治管理的主动性和积极性。这是流动人口管理难的重要原因。利益实现为导向的法治管理模式，将管理建立在流动人口利益实现的基础上。它不同于仅仅依靠强制力，就管理而管理的流动人口法治管理。其构建的逻辑，是流动人口为了实现利益乐于接受，甚至是不得不接受法治管理，通过促进流动人口利益实现，增强其接受法治管理的主动性和积极性，最终化解流动人口管理难的问题。


目前，存在一些滞后的法律制度、观念、手段、方法，它们与流动人口利益流动性、利益缺失性的矛盾，使法治管理与流动人口利益实现并非完全一致。这些制度、观念、手段和方法，要么由于未表达流动人口的利益，要么由于在平衡涉及流动人口的利益冲突的过程中，作出了对流动人口不合理的利益调节，使得法治管理在某些方面不但没有促进流动人口利益的实现，甚至成了流动人口一些合理利益实现的障碍，造成了流动人口与法治管理的对立。为了改变这种状况，必须使流动人口法治管理契合流动人口的利益实现。利益实现为导向的法治管理模式，通过创新流动人口法治管理平台、方法、手段，以法治更充分地表达流动人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流动人口的利益冲突、重整社会利益格局的方式，促进流动人口法治管理与利益实现的契合。


构建路径


利益实现为导向的流动人口法治管理模式，将流动人口管理建立在“法治的方式”上，其构建路径必然遵循法治的逻辑，即以流动人口利益实现为导向，在立法、执法、司法、守法、法律监督等法治各环节进行改革与创新。


在立法环节，进行促进流动人口利益实现，寓管理于流动人口权益保障的创新立法。立法是创新流动人口法治管理平台的重要手段。我国目前还没有一部专门关于人口流动的法律，更是缺少通过促进流动人口利益实现，达到有效管理流动人口的统一立法。但近年来在一些部门和地方制定的规章条例中，已经开始出现“寓管理于服务”，将流动人口利益实现作为管理流动人口重要途径的“立法”趋向。如2009年颁布施行的《流动人口计划生育工作条例》就是典型的“寓管理于服务”的例子。2009年施行的《湖南省流动人口服务和管理规定》和2013年施行的《湖北省流动人口服务和管理条例》也是实例。这些规章条例将流动人口法治管理与促进流动人口利益实现紧密结合，寻求将管理实现于服务中。


在执法环节，采用促进流动人口利益实现的执法新方法、新手段，落实“寓管理于服务”的执法理念。执法是实施法治管理最直接的环节，在法治管理中，流动人口的利益与执法的关联性最为显白。所以，面对执法，流动人口也最为敏感。如何将执法变为服务，在服务中实现管理，让流动人口感觉不到执法的强制性，而是感受到执法对促进自身利益实现的必要性，对增强流动人口接受法治管理的主动性与积极性有重要意义。从做好执法前的执法宣传，到优化办事流程，降低流动人口接受执法、实现利益的成本，再到执法处置后，对流动人口进行后续的执法帮扶，解决实际的困难，实现预期利益，可以说，基于流动人口利益实现的执法创新，存在于执法的全过程。


河南省人民政府


河南省《城市居民最低生活保障条例》实施办法

河南省人民政府令
第６５号
　　《河南省〈城市居民最低生活保障条例〉实施办法》已经２００２年２月２８日省政府第１３８次常务会议通过，现予发布，自２００２年５月１日起施行。
　　 省长 李克强
　　 ２００２年３月１９日


　　第一条 为了保障城市居民基本生活，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），结合我省实际，制定本办法。
　　第二条 持有本省非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。
　　前款所称的家庭成员是指具有法定的赡养、扶养、抚养关系，且共同生活的人员。具体包括下列人员：
　　（一）夫妻；
　　（二）父母与未成年的子女（包括养子女、继子女、非婚生子女），祖父母、外祖父母与父母双亡的孙子女、外孙子女；
　　（三）子女与无生活来源的父母（继父母），孙子女、外孙子女与子女亡故的祖父母、外祖父母；
　　（四）兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹；
　　（五）父母与丧失劳动能力或未完全丧失劳动能力、但收入不足以维持生活的子女，尚在校就读的确无独立生活能力和条件的子女；
　　（六）民政部门根据本条原则和有关程序认定的其他人员。
　　第三条 城市居民最低生活保障制度实行属地管理，遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。
　　各地应当采取有效措施，及时将中央和省属企业、远离城镇的军工和矿山企业、城镇集体企业的贫困职工等所有符合条件的城市贫困人口纳入最低生活保障范围。
　　第四条 城市居民最低生活保障实行各级人民政府负责制。
　　县级以上民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、监察、劳动保障和人事部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。
　　第五条 县级人民政府民政部门以及街道办事处和乡镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。
　　居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。
　　第六条 城市居民最低生活保障标准，由各市、县按照《条例》第六条规定制定，并随着当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的改善适时提高。
　　在同一设区的市、同一县（市）执行同一保障标准。
　　第七条 本办法所称的家庭收入，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。其中包括：
　　（一）工资、薪金和劳务报酬、稿酬；
　　（二）继承、接受赠予、储蓄存款、有价证券及孳息的收入；
　　（三）财产租赁、转让所得和偶然所得；
　　（四）应当领取的离退休费及各类保险金、保障金、赔偿金；
　　（五）法定赡养人、抚养人或者抚养人应当给付的赡养、抚养或扶养费，遗属补助费和民政部门定期发放的救济金；
　　（六）从事生产、经营所得等其他应当计入的合法收入。
　　第八条 申请享受城市居民最低生活保障待遇的家庭，由户主通过居民委员会、未设立居民委员会的直接向户籍所在地的街道办事处、乡镇人民政府提出书面申请，填写《城市居民最低生活保障待遇申请表》，并提交以下证明材料：
　　（一）居民户口簿、身份证、收养证、婚姻证书等证明其家庭成员身份关系的证明；
　　（二）家庭成员的收入证明；
　　（三）与审批事项有关的其他证明材料。
　　《城市居民最低生活保障待遇申请表》按照省民政部门规定的样式统一印制。
　　第九条 管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。
　　国家机关、社会团体、企事业单位和民办非企业单位等组织，都有为本单位申请城市居民最低生活保障待遇人员出具真实收入状况证明的义务。
　　居住地与户籍所在地不一致的城市居民申请享受城市居民最低生活保障待遇的，应由其居住地的街道办事处或乡镇人民政府协助调查取证，并出具相关证明，由其户籍所在地管理审批机关审批。
　　第十条 居民委员会或委托经办机构接到城市居民申请书及有关材料后，应当对申请人的家庭成员、家庭收入等有关情况进行调查，张榜公布，征求群众意见并核实后报街道办事处或乡镇人民政府初审。
　　街道办事处或乡镇人民政府自受理申请材料之日起２０日内，对申请人的家庭经济状况和生活水平进行调查，并将有关材料和初审意见报送县级民政部门审批。
　　县级民政部门自接收街道办事处或乡镇人民政府报送的有关材料和初审意见之日起１０日内办结审批手续。对不符合保障条件的申请人，应当书面通知申请人并说明理由。
　　第十一条 县级民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，发给城市居民最低生活保障金领取证件，并将其家庭成员、家庭收入、月人均收入、月人均补助差额等情况在其户籍所在地及居住地的社区以户为单位张榜公布，接受群众监督。
　　任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，可向县级民政部门提出意见。县级民政部门应当自接到意见之日起３０日内核查完毕，对情况属实的，应当予以纠正。
　　第十二条 符合城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，按照以下规定享受城市居民最低生活保障待遇：
　　（一）对无生活来源，无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人，以及虽有法定赡养人、扶养人或抚养人但其无赡养、扶养或抚养能力的城市居民，按照其户籍所在地城市居民最低生活保障标准全额享受。
　　（二）对尚有一定收入的城市居民，按照其家庭人均收入低于户籍所在地城市居民最低生活保障标准的差额享受。
　　第十三条 城市居民最低生活保障待遇由街道办事处、乡镇人民政府以货币形式按月发放。
　　享受城市居民最低生活保障待遇的对象，凭城市居民最低生活保障金领取证件、居民户口簿或户主身份证及代领人身份证，按期到指定地点领取城市居民最低生活保障金。
　　第十四条 保障对象家庭人均收入情况发生变化的，应当及时书面告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。对于要求增发城市居民最低生活保障待遇的，应当按照本办法第十条规定审核批准。
　　保障对象户口迁移时，应当及时办理保障待遇迁移手续。
　　第十五条 在法定就业年龄内有劳动能力但尚未就业的保障对象，在享受城市居民最低生活待遇期间应当参加街道办事处、居民委员会组织的公益性社区服务劳动。
　　有劳动能力的保障对象经有关部门二次推荐提供就业岗位，无故拒不就业的，停发其本人的最低生活保障金。
　　第十六条 城市居民最低生活保障所需资金，由各级地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。
　　社会组织和个人为城市居民最低生活保障所提供的捐赠、资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。
　　第十七条 保障资金由财政部门根据预算情况负责按时拨付。实行按季拨付的，每季度季前１０日拨到本级民政部门。市、县民政部门根据各区、乡镇用款情况，每月５日前将市、县级保障资金拨付到各区、乡镇民政部门。实行按月据实核拨的，民政部门于每月３日前将用款情况及用款计划报同级财政部门，财政部门于每月６日前将资金拨付民政部门，民政部门应当在款到后１０日内将保障金发给保障对象。
　　第十八条 财政部门根据工作实际需要，适当安排城市居民最低生活保障工作经费，用于保障工作的调研、培训、核查、建档等业务经费。
　　第十九条 城市居民最低生活保障实行动态管理。居民委员会应当每月、街道办事处或乡镇人民政府每季度、县级民政部门每半年对保障对象的家庭收入情况进行复核与审查，并根据变化的情况，及时予以调整。
　　第二十条 鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助。
　　市、县人民政府及有关部门，应当结合实际制定具体措施，对保障对象在就医、就学、居住等方面的有关费用给予减免照顾，并对有劳动能力的保障对象给予就业扶持，鼓励其通过生产劳动脱贫自救。
　　第二十一条 管理审批机关应当建立城市居民最低生活保障对象档案及保障资金审批、发放的监督管理制度。
　　财政部门应加强对保障资金使用的监督，保证保障资金及时足额拨付，专款专用，不被挤占、挪用。
　　审计、监察部门依法监督城市居民最低生活保障资金及工作经费的使用情况。
　　第二十二条 各级劳动保障部门应当定期将本地国有企业下岗职工基本生活费、失业保险金、离退休人员养老金的发放情况通报同级民政部门；失业保险经办机构应当提前１个月将享受失业保险待遇期满人员名单通报同级民政部门。
　　民政部门应当将当月本地城市居民最低生活保障金发放情况及时反馈给财政部门。
　　第二十三条 享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行为之一的，由县级民政部门按照《条例》的有关规定，分别给予批评教育或警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额１倍以上３倍以下的罚款：
　　（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的。
　　（二）在享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。
　　第二十四条 从事城市居民最低生活保障管理的有关单位负责人或直接责任人员，有下列行为之一的，由其上级主管部门或单位责令改正；拒不改正的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）擅自改变享受城市居民最低生活保障待遇范围和标准的；
　　（二）对符合享受最低生活保障待遇条件，无正当理由拒不审批，或者无故拖延审批的；
　　（三）对不符合享受最低生活保障待遇条件，擅自批准其享受最低生活保障待遇的；
　　（四）贪污、挪用、扣压、无故拖欠最低生活保障金的；
　　（五）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
　　根据情节，对为申请城市居民最低生活保障待遇人员出具虚假证明材料有关单位的负责人和直接责任人，依法追究行政责任、民事责任、刑事责任。
　　第二十五条 城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。
　　第二十六条 本办法自２００２年５月１日起施行。