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平凉市人民政府办公室关于印发平凉市道路交通安全监管职责暂行办法和平凉市道路交通安全隐患排查治理规定的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 08:33:59  浏览:9567   来源:法律资料网
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平凉市人民政府办公室关于印发平凉市道路交通安全监管职责暂行办法和平凉市道路交通安全隐患排查治理规定的通知

甘肃省平凉市人民政府办公室


平凉市人民政府办公室关于印发平凉市道路交通安全监管职责暂行办法和平凉市道路交通安全隐患排查治理规定的通知

平政办发〔2012〕143号


各县(区)人民政府,平凉工业园区管委会,市直有关部门,中、省驻平有关单位:

  《平凉市道路交通安全监管职责暂行办法》和《平凉市道路交通安全隐患排查治理规定》已经市政府同意,现予印发,请结合实际,认真贯彻执行。


  二○一二年五月三十日


平凉市道路交通安全监管职责暂行办法

  第一章 总则

  第一条 为加强道路交通安全管理,落实道路交通安全监督管理职责,根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国安全生产法》等法律法规和《甘肃省人民政府关于进一步加强和改进道路交通安全管理工作的决定》(甘政发〔2010〕31号)以及《平凉市人民政府贯彻落实甘肃省人民政府关于进一步加强和改进道路交通安全管理工作决定的实施意见》(平政发〔2011〕206号)精神,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 本市行政区域内各级行政机关及非行政机关、部队、企事业单位、社会团体和其它组织(以下简称“各单位”),依照本办法履行道路交通安全监督管理职责。法律、法规和规章对政府及有关部门职责另有规定的,从其规定。

  第三条 道路交通安全监督管理工作实行政府领导、部门监管、单位负责、社会参与、综合治理的责任机制。

  县级以上人民政府应当将道路交通安全监督管理工作纳入对下级人民政府及相关部门的目标管理考核内容。

  各级政府相关部门是本部门职责范围内道路交通安全工作的监督管理主体,承担本部门职责范围内道路交通安全工作的监督管理职责。

  各单位是本单位道路交通安全的责任主体,应当依法履行道路交通安全主体责任,确保道路交通运输安全。

  第四条 军分区、武警支队和武警部队是驻平部队和驻平武警部队履行道路交通安全监管职责的主管机关,按照军车军管、军车军查的原则,负责监督检查全市各军事单位和武警部队交通安全责任制的执行情况。

  第二章 政府职责

  第五条 县级以上人民政府的道路交通安全协调机构,履行下列职责:

  (一)根据全国、全省和全市道路交通安全工作的统一部署,研究部署本级人民政府道路交通安全工作,指导、协调、督促下级人民政府落实道路交通安全责任;

  (二)通报道路交通安全情况,督促单位落实道路交通安全防范措施,消除道路交通安全隐患;

  (三)制定道路交通安全宣传教育年度工作计划和工作方案,并组织实施;

  (四)制定道路交通安全目标管理考核办法,并组织实施;

  (五)监督各单位落实道路交通安全主体责任。

  第六条 县级人民政府应当在乡镇政府、街道办事处现有干部中选配3至5名干部担任专职道路交通安全管理员(不另加编制,具体人选由乡镇政府、街道办事处确定)。交通安全管理员接受县级人民政府公安机关交通管理部门(以下简称“公安交警部门”)的监督指导,履行部分农村道路交通安全管理责任。

  县级人民政府应当充分发挥公安交警部门、农村派出所、农机监理以及乡镇政府的管理职能,建立农村道路交通安全管理机制,实行综合治理。

  各县(区)应当建立专业执法、安全监管、交通协管、交通志愿者、交通安全信息宣传员等5支队伍;健全乡镇长、运管站长、农机站长、派出所长、交警中队长“五长”联动机制。

  县级人民政府公安交警部门根据具体情况可以委托边远乡镇派出所履行部分道路交通安全管理职责,并对其进行监督指导。部分道路交通安全管理职责的范围由省级公安交警部门确定。

  第七条 乡镇人民政府,街道办事处道路交通安全管理员,应当履行下列职责:

  (一)落实道路交通安全责任制,与辖区内村(居)委会签订道路交通安全目标管理责任书;

  (二)利用农村广播、宣传栏和集市等,宣传道路交通安全法律、法规、规章和政策;

  (三)协调群众性交通安全组织开展车主和驾驶人交通安全教育;

  (四)组织道路交通安全检查,治理占道经营,消除安全隐患;

  (五)建立机动车和驾驶人信息台帐及管理制度;

  (六)协助辖区道路交通事故应急救援。

  第三章 单位职责

  第八条 各单位履行交通安全职责应当遵守下列规定:

  (一)建立道路交通安全管理机构,确定专(兼)职人员,负责日常工作;

  (二)建立本单位自有和单位员工自驾机动车档案;

  (三)对本单位内部持有驾驶证的人员开展经常性的交通安全教育,督促其及时参加公安交管部门组织的安全教育和培训;

  (四)与有关部门签订交通安全责任状;

  (五)严格录用驾驶人,不准录用无资格人员或被公安交警部门吊销驾驶证件的人员从事驾驶工作;

  (六)加强车辆日常维修保养,杜绝具有安全隐患的机动车和报废车辆上道路行驶。

  第九条 从事道路旅客运输、旅游包车客运、货物运输、危险化学品运输的生产经营单位除遵守本办法第八条的规定外,还应当遵守下列规定:

  (一)使用的机动车驾驶人应当具备相应的资质,并与之签订道路交通安全责任书;

  (二)对发生致人死亡事故负同等以上责任或致人重伤事故负主要以上责任的,自事故发生之日起3年内不得安排其驾驶旅客运输车辆;

  (三)对驾驶人在1个记分周期内累积记分满12分的,1年内不得安排其驾驶经营性道路运输车辆;

  (四)定期对车辆使用GPS(全球定位系统)进行检查,落实防范措施;

  (五)定期组织驾驶人进行交通安全教育和安全技术学习;

  (六)录用非本县(区)籍机动车驾驶人上岗前,应当先进行本辖区道路交通状况、道路通行条件和有关规定等知识的学习培训和考核;

  (七)全面掌握机动车驾驶人员交通违法行为记录,不得录用有严重交通违法行为记录的驾驶人员。

  第十条 机动车维修单位应当遵守下列规定:

  (一)应当建立维修肇事车辆台帐制度,对所承修的肇事车辆进行逐台登记;

  (二)发现承修的车辆系报废车辆,或者具有肇事逃逸、盗抢嫌疑的,应当及时向公安机关报告;

  (三)不得为承修的车辆出具虚假证明。

  第十一条 中小学校、幼儿园除遵守本办法第八条规定外,还应当遵守下列规定:

  (一)将交通安全教育纳入学校的教育内容,定期进行交通安全专题教育;

  (二)将学校自备或者租用接送学生的机动车纳入本单位安全责任管理,建立校车安全管理制度;

  (三)购买或者租用机动车专门用于接送中小学生、幼儿的,应当及时到教育行政部门和公安交管部门备案。接送中小学生、幼儿的校车安全技术状况必须符合国家标准,并统一标识、标牌;

  (四)校车驾驶人应当具备相应准驾车型3年以上安全驾驶经历,3年内任一记分周期没有记满12分记录,无致人伤亡的交通责任事故;

  (五)与教育行政部门签订交通安全管理责任书,与校车驾驶人签订安全行车责任书;

  (六)鼓励小学推行小黄帽路队制。

  第四章 相关部门职责

  第十二条 公安交管部门(包括高速交警部门)应当履行以下职责:

  (一)严格驾驶人员资格考试、发证工作;

  (二)检查督促落实的道路交通安全责任制度;

  (三)制定驾驶人员培训制度,开展经常性的交通法律法规培训;

  (四)开展经常性的驾驶人员资质、车辆安全状况等相关检查,对安全制度不落实的单位下发整改通知书;

  (五)会同有关部门加强机动车安全技术的测试和监督,制订并组织实施大型客运货运车辆、危险化学品运输车辆、校车等重点车辆动态管理方案;

  (六)对单位驾驶人交通违法和交通肇事情况实施通报制度;

  (七)依法处理道路交通事故。配合相关部门对重大道路交通安全事故负有责任的单位、负责人进行责任追究;

  (八)会同有关部门排查治理公路危险路段,参与新建和改扩建公路竣工投入使用的验收工作;

  (九)负责辖区重大活动的交通安全保障和交通警卫工作;

  (十)高速交警部门负责辖区高速公路道路交通事故的预防和处理、交通秩序管理和重大活动交通安全保障警卫,开展高速公路辖区内道路交通安全宣传;负责高速公路辖区内治安、刑事案件的先期处置,依法参与高速公路辖区内突发性、群体性事件和应急救援的统一指挥、协调、处置工作;参与道路交通和安全设施的规划,会同有关部门对高速公路道路交通安全事故隐患进行排查治理;负责高速公路辖区内交通管制和施工作业的审批工作。

  第十三条 新闻宣传部门应当履行以下职责:

  (一)负责组织指导道路交通安全新闻发布工作,及时发布相关重大政策和重大情况,正确引导舆论导向;

  (二)负责将道路交通安全宣传纳入社会公益性宣传范畴,免费刊登播放交通安全宣传节目,督促指导广播、电视、报刊、网络等有关新闻单位配合政府及有关部门开展道路交通安全宣传教育和宣传活动。

  第十四条 发展改革部门应当履行以下职责:

  (一)负责将道路交通安全工作纳入国民经济与社会中长期发展规划及年度计划,将道路交通安全防护和监控设施建设一并纳入道路交通基本建设项目计划,把道路交通事故应急救援体系建设纳入发展计划,并督促、协调有关部门组织实施;

  (二)负责在研究制定产业规划时,提出有关政策措施,鼓励和支持道路交通相关企业积极调整产业结构,采用先进工艺技术,限制和淘汰落后产能,推动道路交通安全先进技术推广应用;

  (三)在审核、审批或核准新建公路、项目可行性研究报告或项目申请报告时,负责审查是否根据公路工程技术标准等规定,设置完善的交通安全工程和安全警示等设施。

  第十五条 监察部门应当履行以下职责:

  依法对行政监察对象履行道路交通安全监督管理职责的情况实施监察,查处道路交通安全监管中的失职渎职行为;负责对道路交通安全工作部署落实情况实施效能监察;参与道路交通事故调查处理,负责落实道路交通生产安全事故行政追究,对事故行政责任追究落实情况进行监督检查。

  第十六条 建设部门应当履行以下职责:

  (一)负责城市道路建设、养护,完善安全防护设施,督促城市道路管理等单位落实交通安全主体责任,参与职责范围内城市道路交通事故多发路段的隐患整治;

  (二)负责城市公园和景区内所属道路的安全监督管理工作;

  (三)城市道路交通安全设施(包括道路护栏、标志、标线、交通信号灯等)建设经费纳入本级政府财政预算;督促城市道路交通建设项目业主将安全设施费用纳入项目概算,按照“三同时”要求建设城市道路交通安全设施。

  第十七条 交通运输部门应当履行以下职责:

  (一)按计划对本辖区内国、省干线公路和重要旅游公路的安全隐患路段进行治理改造;

  (二)会同有关部门定期对公路安全通行条件进行综合评价;

  (三)严格执行客运、货运、危险化学品运输等道路从业人员资格考试,建立诚信考核和记分考核制度,严格道路运输驾驶人员从业资格档案管理,完善道路运输驾驶人员淘汰机制;

  (四)加强对运输从业人员法律知识、技术技能等综合素质培训,严把运输企业市场准入关、营运车辆技术状态关、营运驾驶人员从业资格关,做好汽车客运场站的安全生产监督,严格审批夜间途经三级以下山区公路的客运班线;

  (五)对公路建设和养护依法进行监督管理,确保公路建设符合国家工程技术标准和相关规定,加强交通安全设施建设,保证其质量和状态良好;

  (六)负责城市公共交通运输的安全监督管理工作,督促城市公共交通运输企业配备城市公交汽车安全设施;鼓励、引导公共交通运输车辆安装使用GPS;

  (七)依法加强客运、特种专业运输企业的资质检查,及时纠正其违法行为;

  (八)督促长途客运单位建立健全各项规章制度,落实安全责任制;

  (九)加强对汽车维修市场的监督管理,规范机动车辆维修行为;

  (十)负责旅游包车、三类以上班线客车和运输危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品的专用车辆安装使用具有行驶记录功能的GPS。

  第十八条 教育部门应当履行以下职责:

  (一)依照国家十部委制定的《中小学幼儿园安全管理办法》(教育部令第23号),加强中小学、幼儿园交通安全管理;监督指导各类学校落实道路交通安全管理责任,制定和落实相关安全防范措施,指导督促各类学校校区内的道路交通隐患排查和治理工作;

  (二)将道路交通安全教育纳入义务教育的正常教学计划,组织师生员工开展道路交通安全教育和宣传活动,提高师生安全出行意识和能力;

  (三)建立健全校车安全管理信息档案,与使用校车的学校签订交通安全管理责任书;配合公安等部门加强对接送学生车辆的监督管理,监督、纠正校车及其驾驶人的交通违法行为,打击各类校车违法行为和非校车接送学生的违法行为;配合公安机关落实校园周边交通、治安秩序管理;

  (四)引导督促学校校车安装使用GPS;加强对学校交通安全管理工作的检查指导,督促学校建立健全和落实安全管理制度,并对存在的问题进行整改。

  第十九条 司法部门应当将道路交通安全法律、法规纳入公民普法的重要内容,会同有关部门宣传普及有关道路交通安全法律、法规知识。

  第二十条 农业(农业机械)部门应当履行以下职责:

  (一)负责拖拉机、联合收割机等农业机械在农田、场院等场所的安全生产监督管理工作,依法查处拖拉机、联合收割机等农业机械的违法行为;

  (二)负责拖拉机、联合收割机登记和安全技术检验工作,严把拖拉机、联合收割机登记检验关;负责对农机驾驶员的安全宣传、教育和考核发证工作;

  (三)负责拖拉机驾驶员培训机构的监管工作;

  (四)依法与公安交管部门建立信息互通机制。

  第二十一条 卫生部门应当履行以下职责:

  (一)建立健全道路交通事故医疗救援体系,建立抢救交通事故伤员“绿色通道”工作机制;

  (二)负责突发道路交通事故的医疗卫生救援;

  (三)组织、协调有关医疗机构做好道路交通事故伤员的救治工作;

  (四)组织广大交通参与者学习、掌握交通意外急救知识。

  第二十二条 工商行政管理部门职责:

  (一)严把涉及道路交通安全企业的登记前置审批许可关,对未取得道路运输经营许可证的,不予登记;

  (二)对已被撤销道路运输经营许可证的企业,依据有关职能部门的抄告加强监管,对拒不办理经营范围变更或注销登记的,依法予以查处;

  (三)在职责范围内依法查处非法从事报废汽车回收拆解活动的企业或个人,依法查处报废汽车和拼装车辆进入市场交易或以其他方式交易的行为。

  第二十三条 质量技术监督部门应当履行以下职责:

  (一)负责对机动车安全技术检验机构实行计量认证和检验资格许可,对机动车安全技术检验设备进行检定,对执行国家机动车安全技术检验标准的情况进行监督检查;

  (二)负责对治理车辆超限超载工作所需的检测设备依法实施计量检定;

  (三)会同有关部门组织修订涉及道路交通安全的相关地方标准;

  (四)负责场(厂)内专用机动车安全监察工作,以及车辆的维修许可、注册登记、定期检验和作业人员的考核发证;

  (五)对交通安全管理执法中使用的测速仪、精测试仪等计量器具依照有关法律法规实行强制检定。

  第二十四条 安全生产监督管理部门应当履行以下职责:

  (一)对本行政区域内道路交通安全生产工作实施综合监督管理,指导、协调和检查、督促下级政府和同级政府有关部门依法履行道路交通安全生产工作职责,组织实施安全生产目标责任制管理和考核等相关工作;

  (二)依照《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号),参与政府组织的一次死亡3人以上道路交通事故调查处理;

  (三)配合公安、交通运输部门开展道路交通安全生产隐患排查治理工作,会同公安、交通运输部门对排查出的重大道路交通安全隐患挂牌督办;

  (四)督促建设单位落实道路交通新、改、扩建道路项目安全设施的“三同时”工作;参加道路项目竣工验收工作;

  (五)将学生上下学乘坐校车的交通安全工作纳入当地安全生产综合监管范围。

  第二十五条 保险监管部门应当履行以下职责:

  (一)推行机动车交通事故责任强制保险和营运车辆承运人责任险制度;

  (二)落实国家保险费率浮动制度;

  (三)协调保险企业落实道路交通事故理赔工作;

  (四)监督检查各保险公司按照规定及时足额向省级救助基金管理机构缴纳救助基金;

  (五)会同有关部门建立道路交通违法和交通信息通报制度。

  第二十六条 各县(区)有关部门与市级有关部门的职责不对应的,由县(区)政府根据各自实际作出规定。

  第五章 责任追究

  第二十七条 道路交通安全监督管理实行“谁主管,谁负责”、“谁审批,谁负责”和“属地管理与分级管理相结合,以属地管理为主”的原则,对不履行交通安全监管职责的实施责任追究。

  第二十八条 道路交通安全监管工作坚持“一岗双责”制,政府及有关部门的主要负责人是本行政区域、本部门职责范围内道路交通安全监管工作的第一责任人,对道路交通安全负全面领导责任;分管道路交通其他业务的负责人对其分管业务范围内的道路交通安全工作负直接领导责任。

  第二十九条 公安交管部门(包括高速交警部门)对各单位实行道路交通安全信息记录制度。对单位的车辆、驾驶人的道路交通违法和交通事故等信息予以记录,并可以公布。

  第三十条 公安交管部门(包括高速交警部门)应当建立道路交通安全通报制度。对责任单位驾驶人驾驶本单位机动车辆发生道路交通事故负有责任或者在1个记分周期内累计分满12分的,应当及时通报其单位。对事故多发的责任单位应当提出整改建议,指导帮助整改。

  第三十一条 对未履行或者未完全履行道路交通安全责任制的单位,由县级以上人民政府公安交管部门责令其限期改正;逾期不改的,报本级人民政府给予通报批评,并向其上级主管部门提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行责任追究的建议。

  专业运输单位和其他拥有专用运输车辆的生产经营单位发生道路交通死亡事故、造成严重社会影响的,按照有关规定予以责任追究。

  第三十二条 对6个月内发生2起一次死亡3人以上道路交通事故并负主要责任或全部责任的单位,公安交管部门对其下达限期整改通知书并责令消除安全隐患,坚决禁止未消除安全隐患的机动车辆上道路行驶。

  第三十三条 对营运车辆安全条件达不到标准要求,存在重大隐患的,由交通运输主管部门责令限期改正,逾期不改正且情节严重的,依法吊销其道路运输经营许可证或取消其相应的经营许可。

  第三十四条 客运车辆发生一次死亡3人以上道路交通事故的,公安和交通运输部门对驾驶人在培训、考试和发证过程中的责任进行倒查。

  第三十五条 客运车辆发生一次死亡10人以上道路交通事故且负有同等以上责任的,交通运输部门在1年内不得批准该企业新增客运线路或扩大经营规模。

  第三十六条 未建立单位交通安全管理责任制或责任制不落实、相关责任人有失职渎职或者不履行义务、未定期组织实施本单位及行政区域内道路交通事故隐患排查、对已查明的重大交通事故隐患未采取整改措施而发生重特大道路交通事故,由安全监管部门会同公安交管部门和交通运输、监察等部门进行道路交通事故行政调查和责任追究。

  第三十七条 公安交管(包括高速交警部门)、交通运输、农牧、安监或者其他有关部门不履行道路交通安全监管职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过、记大过或者降级的处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除的处分;其主要负责人应当引咎辞职。

  第三十八条 发生一次死亡10人以上道路交通事故的县(区),依照国家的有关规定,追究其负主要责任的驾驶人所在县(区)政府有关负责人和肇事单位的行政责任。

  第三十九 条县(区)行政区域内,1年内发生2起死亡5人以上或3起一次死亡3人以上道路交通事故的,县级人民政府分管领导向市人民政府说明情况。

  本行政区域内发生一次死亡5人以上道路交通事故的县(区)政府。取消当年市政府预防道路交通事故工作目标管理考核表彰奖励资格。

  第六章 表彰与奖励

  第四十条 道路交通安全责任制实行目标管理。县(区)人民政府与市人民政府,责任单位与所在地公安交管部门分别签订年度道路交通安全责任书。

  道路交通安全责任制的落实情况纳入年度安全生产管理和社会管理综合治理检查、验收、考核。

  第四十一条 市政府道路交通安全协调机构按照市政府与各县(区)政府签订的预防道路交通事故目标管理任务,组织对县(区)政府进行考核、评比、验收,对成绩突出的县(区)政府、道路交通安全管理先进单位、道路交通安全社区、道路交通安全村、道路交通安全学校、道路交通安全先进个人,报请市政府进行表彰奖励。

  有关部门应当建立道路交通事故隐患和交通违法行为举报受理和查收制度,设立并公开举报电话、电子邮箱或其他举报平台,对收到的举报进行登记。对受理的举报事项,应当组织调查核实。并按规定处理。有关部门应当为举报者保密。举报事项经查证属实的,应当对举报者给予奖励。

  第七章 附则

  第四十二条 道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方,包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。

  第四十三条 本办法所称以上,包括本数在内。

  第四十四条 本办法自印发之日起施行,有效期两年。

  平凉市道路交通安全隐患排查治理规定

  第一条 为了进一步规范道路交通安全隐患的排查整治工作,建立道路交通安全隐患排查治理工作长效机制,预防和减少重特大道路交通事故的发生,根据《甘肃省人民政府关于进一步加强和改进道路交通安全管理工作的决定》(甘政发〔2012〕31号)和《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省道路交通安全监管职责暂行办法和甘肃省道路交通安全隐患排查治理规定的通知》(甘政办发〔2011〕287号)的有关要求,结合我市实际,制定本规定。

  第二条 道路交通安全隐患包括道路交通事故多发点段和道路交通安全隐患点段。

  道路交通事故多发点段是指在一条道路上,在一定的时间段内,发生的交通事故数量或者特征与该道路其他正常位置相比明显突出的某些地点或者路段。

  道路交通安全隐患点段是指在山岭重丘区公路的急弯、陡坡、临水、林崖、临岩等危险点段以及由于自然灾害等原因造成公路损毁,难以保证车辆正常通行,危及行车安全的某一地点和某一路段。

  第三条 县级以上人民政府应当成立由分管领导为主任的道路交通安全隐患排查治理协调委员会(以下简称协调委员会),协调委员会办公室设在各级公安交管部门,具体负责日常相关事务;办公室主任由公安交管部门负责人兼任。协调委员会成员由公安、交通运输、安监、建设、财政等部门负责人组成。

  第四条 道路交通安全隐患排查治理工作主要职责:

  (一)县级以上人民政府是当地排查整治道路交通安全隐患的责任主体,总体负责道路交通安全隐患排查治理的组织协调和资金筹措等工作,对重点公路危险路段排查治理进行挂牌督办;

  (二)县级以上协调委员会负责组织成员单位对道路交通安全隐患路段进行会审,研究制定整治方案,计划安排项目立项,落实责任部门,组织检查验收;

  (三)县级以上公安交管部门负责本行政区域内道路交通安全隐患排查工作,提出需整治的公路事故多发路段和存在安全隐患的路段,并将详细资料按程序报送同级协调委员会会审;

  (四)县级以上交通运输部门负责组织公路管理部门实施本部门管辖路段内的事故多发路段和存在隐患路段的整治工作;

  (五)县级以上建设部门负责组织本行政区域内城市道路危险路段和隐患点段的整治工作;

  (六)县级以上安监部门负责对道路交通安全隐患排查治理工作进行督查,重点公路危险路段整治工作报请同级人民政府批准后进行挂牌督办;

  (七)其他有关部门按照各自职责配合做好道路交通安全隐患排查治理工作。

  第五条 排查内容:

  (一)低于规定标准或符合规定标准但叠加、连续使用极限值设计的公路急弯、陡坡、连续下坡、视距不良、路测险要路段;

  (二)交通标志标线、交通信号灯、安全防护设施缺失以及设计、渠化不合理的道路平交路口;

  (三)高速公路及国、省道交通标志标线设置不合理,特别是高速公路限速标志设置及限速值设定,国、省道平交路口指示、让行标志,弯、坡及通村过镇等人口聚集区路段设施存在的安全隐患等;

  (四)农村公路特别是乡村道路线形未与路面同步改造、安全设施缺失以及事故多发点段;

  (五)城市道路交通渠化、标志标线、交通信号灯设置不合理以及行人过街设施缺失等点段。停车位等标线设置是否合理;机动车辆停车场是否配建到位等:

  (六)新建、改建后的道路投入使用后存在事故频发路段的排查以及道路配套设施存在安全隐患的排查。

  第六条 县级以上协调委员会分年度制定整治计划,每年1月底前,由公安交管部门牵头对本行政区域内的道路交通安全隐患进行排查,收集隐患路段交通事故数据、公路技术参数和道路基础设施资料,并报同级协调委员会。协调委员会根据排查资料,召集成员单位进行研究,制定整治计划,报同级人民政府审批。确需上级部门协调解决的,按照规定逐级上报。

  第七条 道路交通安全隐患排查治理资金按照分级责任原则筹措。县级以上人民政府应在每年的财政预算内安排资金专项用于非经营性公路危险路段的排查整治。具体由交通运输与建设主管部门按照整治计划报同级人民政府协调安排。

  第八条 经营性公路危险路段和隐患点段整治立项计划,由各级公路经营投资公司制定并出资整治。

  第九条 市管公路危险路段和存在隐患的点段整治立项计划由公路经营管理单位制定,报市协调委员会。

  第十条 市协调委员会对上报的整治项目组织论证后提出整治计划并报市人民政府审批。

  第十一条 各级协调委员会应根据当地人民政府批准的整治计划,按照“先重后轻,先急后缓,实用高效”的原则,分解落实整治任务,制定整治方案并组织实施。

  第十二条 道路交通安全隐患治理责任单位或者公路管理机构应在整治项目完成后,报请同级协调委员会组织工程验收。验收内容主要包括整治工作完成情况、工程措施、安全设施、交通管理措施等。验收合格后形成验收报告。

  第十三条 对不认真履行道路交通安全隐患整治职责或者项目验收不合格的单位,由当地人民政府予以通报批评,并责令限期整改。对有下列情形之一的,市道路交通安全协调机构将组成调查组,进行责任倒查;对查证属实并负有责任的领导和责任人依法进行追究:

  (一)对隐患排查治理工作领导不力、制度不落实,受到上级领导批评、新闻媒体曝光的;

  (二)对应该排查出来的隐患没有排查出来,导致发生重大交通事故的;

  (三)对排查出来的隐患没有采取有效措施,导致发生重大交通事故的;

  (四)在隐患排查治理工作中存在其他严重失职、渎职问题的。

  第十四条 本规定自印发之日起施行,有效期五年。


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  反垄断法通过维护市场有效竞争来达到保护消费者利益的最终目的。通过民事诉讼途经由消费者直接向法院主张权利救济并以此遏制垄断行为,已成为现代反垄断法实施机制的一个重要组成部分。有利于消费者提起民事诉讼和获得损害赔偿的司法救济制度也应运而生,然而,我国现存的垄断民事纠纷解决机制中尚欠缺与之匹配的方案。对消费者起诉资格的模糊认识、对适宜处理“小额多数”群体性诉讼的压制、以及消费者所长期面临的举证困难和损害赔偿的不足使得反垄断法的私人执行在消费者权益保护方面依旧前景暗淡。

2012年5月最高法院发布了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《垄断民事纠纷若干规定 》)。该司法解释对原告诉讼资格、垄断民事纠纷的法院管辖权、举证责任、垄断行为的民事责任以及垄断损害的计算方法等重要方面做出了规定。它的出台无疑有助于澄清一些在已有垄断民事纠纷解决过程中下级人民法院所遇到的法律问题,规范反垄断法私人执行的程序。然而,就保护消费者利益作为反垄断民事救济核心的目标来看,该司法解释的作用是有限的,它还无法解开那些现有民事诉讼规则以及司法实践中捆住私人诉讼的“绳索”。以下将从消费者起诉资格的认定、“小额多数”的群体诉讼、举证责任、损害赔偿等方面作进一步论证。

一、消费者起诉资格的认定

消费者在反垄断法中是一个广泛的概念,它不单指最终消费者,而且还包括诸多既作为上游供应商的客户同时又将采购商品作为生产要素投入再加工或者转售活动的中间消费者。这样,在一种商品生产链的不同环节上会出现多个消费者,由此产生反垄断民事诉讼中有关原告主体资格认定的特殊法律问题,即到底是直接消费者(或称 “直接购买者 ”)还是间接消费者 (或称 “间接购买者”)应当享有诉权。直接购买者是指从垄断行为者那里最初购买商品的消费者,他们受到垄断行为的直接影响;间接购买者则是指那些虽未直接购买垄断商品,但由于购买了经过再加工或转售的垄断商品而受到垄断行为影响的消费者。试举一例说明:大豆生产商就提高大豆价格达成卡特尔协议,受此影响的首先是类似豆油生产商之类的直接购买大豆原材料加工的消费者,他们也最早承担了垄断价格,但却未必是垄断行为的最终受害者,因为他们有可能将此价格通过提高豆油价格再转嫁给下游的消费者,如餐馆之类的经营者或者是家庭个人消费者,后者就被认为是间接购买者。在这种情况下,直接购买者虽与垄断行为者发生最密切的交易关系,但未必是垄断受害者,而间接购买者虽与垄断行为无直接关联但却承担了垄断损害结果。当然,如果垄断损害没有被转嫁,那么就不会出现购买者与受害者分离的情形。现实情形则往往更为复杂,直接消费者可能只承担了部分垄断损害,而其余部分则由处于不同价值链上的消费者所分担,而各自的损害程度又因具体市场情形而异。

那么,哪些消费者应当获得诉权才最有利于消费者权益保护呢?如果依照一般民事诉讼的损害赔偿原则,让所有遭受损失的消费者都享有起诉资格,这看似一种全面而广泛的保护,但结果可能并不理想,因为越是远离垄断行为的消费者,其举证垄断行为的存在以及该行为与损害之间因果关系的难度也越大。回到大豆卡特尔的例子,假如作为直接购买者的豆油生产商成功地将卡特尔价格转嫁到了间接购买者餐饮企业或者超市身上,而后者可以通过提高菜价或者豆油的零售价将垄断高价再转嫁到最终消费者身上,这样最终消费者就是卡特尔的实际受害者。然而,让单个的最终消费者证明垄断行为的存在,提交诸如有关大豆生产商达成垄断协议的合同、会议记录或者是邮件往来等证据,并且证明该行为与其在餐馆支付的菜价或者是购买豆油的价格之间的因果关系,那即便不是难于上青天,也要耗费当事人极大的财力和精力。况且,最终消费者虽人数众多而个体承担的损失可能十分微小。在诉讼成本与收益的理性考量之下,除了个别“麻烦制造者”以外,恐怕很少有最终消费者会选择去法院主张自己的权利。而豆油生产商则掌握了有关大豆价格变动的更详细信息,即便无法获得证明卡特尔协议的直接证据,也可以通过跟踪大豆价格的变动获得有力的间接证据,但根据损害赔偿原则,他们由于被证明未遭受实际损失而失去提出损害赔偿请求的资格。结果是,受害人无证据无法起诉,而有证据之人又因无损害而无诉讼资格,反而导致垄断侵权者不被追究,逍遥法外。

对于消费者起诉资格的认定目前主要存在两种法律路径:一是如美国联邦反托拉斯法,承认直接购买者的诉权,否认被告提出损害转嫁抗辩的可能,并限制间接购买者的诉权;二是像欧盟委员会所建议的那样,承认所有可能遭受垄断行为损害的消费者的诉权,同时也承认被告提出的损害转嫁抗辩,但对于间接消费者的损害采取完全损害转嫁的推定制度。

美国联邦最高法院在1968年的 “汉诺威鞋业公司诉联合鞋业机械公司案”中肯定了直接购买者的诉权。在该案中,原告汉诺威鞋业公司称被告联合鞋业机械公司利用其市场权力,对一些复杂的和重要的制鞋机采取只租不售的经营方式,强迫原告以较高的价格购买其产品,从而构成垄断。被告则称原告并没有因过高索价遭受损失,因为其出售给消费者的鞋子的价格也相应地上涨了,也就是说,汉诺威鞋业公司已将过高索价及因此受到的损失转嫁给了消费者。联邦最高法院驳回了被告提出的“损害转嫁抗辩”,认为向客户转嫁损失的可能性与计算损害无关,由此堵塞了生产商通过雇佣精于计算的经济学家来规避赔偿责任的可能。[1]但是,在1977年的“伊利诺斯砖块公司诉伊利诺斯州案”中,最高法院却进一步否定了间接购买者的起诉资格,以防止经营者因同一垄断行为而被消费者多次反复起诉。在该案中,原告伊利诺斯州政府并不是直接从伊利诺斯砖块公司购买混凝土砖块,而是通过与之签订建筑合同的承包商。州政府认为自己实际承担了该公司出售砖块时施加的高过垄断价格,因此有权依据《克莱顿法》第4条对该公司提起赔偿损害的请求,而美国联邦最高法院却以州政府是间接购买者为由否认其诉权。[2]这就是著名的 “伊利诺斯砖块规则”(IllinosBrick Rule),而其所产生的负面效果是限制了间接购买者的诉讼权利,即便这些直接受害人可以证明自己所遭受的垄断损失及其与垄断行为之间的因果关系。因而“伊利诺斯砖块规则”也不断地受到批评和怀疑。美国的一些州政府很快出台了“伊利诺伊砖块规则废除者立法”(Illi-nois Brick repealer-statues),允许间接购买者 (尤其是最终消费者)自己或者通过其代表人提起反垄断民事诉讼。[3]

欧盟委员会则坚持了损害赔偿原则,认为只要能够证明损害,那么不论是直接购买者还是间接购买者都享有诉权,这也符合欧盟法院的判例原则。[4]在《违反欧共体竞争法的损害赔偿诉讼白皮书》中,欧盟委员会提出了一个有利于间接消费者起诉的规则,即在出现损害转嫁抗辩的情况下推定间接消费者承担了全部损害。[5]这样间接消费者就无需证明损害,而必须由垄断者提出无损害的证据。此外,完全损害推定有利于鼓励间接消费者提起赔偿之诉,因为就此可能获得超过实际损害的赔偿以补偿其为诉讼支付的成本,其功效类似于美国反垄断民事救济中的3倍赔偿制度。

然而,对于消费者起诉资格的认定,我国人民法院的态度不甚明了。最高人民法院只是在《垄断民事纠纷若干规定》中第2条中笼统规定,原告直接向人民法院提起民事诉讼,或者在反垄断执法机构认定垄断行为的处理决定发生效力后向人民法院提起民事诉讼,并符合法律规定的其他受理条件的,人民法院应当受理。其中的指向性表述“符合法律规定的其他受理条件”并不有助于问题的解决,因为对于如何认定《民事诉讼法》第108条第1款第(1)项规定的“原告是与案件有直接利害关系 ”的要件可以存在不同的解释。一种解释是将“直接利害关系”理解为以交易关系为基础的利害关系,那么就会赋予直接购买者的诉权,从而否定被告在确认原告起诉资格时提起损害转嫁抗辩的权利,同时也可能为了防止重复诉讼而限制间接购买者的诉权;而另一种解释则可以损害关系为确立利害关系的基点,那么就要承认所有可能遭受垄断行为损害主体的原告主体资格,同时也必须给予被告损害转嫁抗辩权以避免多次反复赔偿。目前这种不置可否的状况可能会导致各地法院做法不一,因为地方人民法院可以采取任一解释拒绝直接或间接消费者,造成一定程度的司法混乱,使当事人缺乏合理预期。况且,也不能排除这样一种更为糟糕的结果出现:不论是掌握证据的直接消费者还是遭受损害的间接消费者都难以进入司法程序。

二、“小额多数”的群体诉讼

群体诉讼是反垄断民事诉讼中对消费者,尤其是“小额多数”的最终消费者,在受到垄断行为侵害时给予司法救济的一种有效手段。所谓“小额多数”是指,受害者个体所遭受的损害数额并不大(有时甚至十分微小)但受害者人数却极为庞大,因此垄断损失的总量相当可观。在已往的反垄断民事诉讼中已可看到这一迹象,但诉讼大多是单个消费者提出的“小额诉讼”。如2008年8月的“李方平诉网通北京案”中,原告李方平以个人名义向负责北京市固定电话服务供应的电信垄断企业提出1元人民币的损害赔偿,其理由是作为非北京户籍的消费者受到了垄断经营者的差别待遇,不能像北京户籍的消费者那样签订后付费的合同。这是一起诉讼标的微小的赔偿诉讼,但像李方平这样存在相同诉讼请求的非北京户籍的消费者群体是庞大的,如果他们都分别向人民法院主张其权利,那么对于法院而言将不堪重负。类似案件还有:2008年9月的“刘方荣诉重庆市保险行业协会垄断案”中原告刘方荣对负责实施卡特尔协议的重庆市保险行业协会提出赔偿保险费损失1元以及承担公证保全费1000元以及诉讼费的请求;2008年9月的 “重庆西部破产清算有限公司诉中国建设银行重庆南坪支行垄断纠纷案” 中原告请求被告赔偿100元损失并承担诉讼费用;2009年4月“周泽诉中移动北京等案” 中原告要求判令被告停止滥用市场支配地位强行向原告收取月租费的侵权行为,以及在移动通讯服务收费上实行差别待遇的做法,并退还向原告收取的月租费1200元等。[6]

如何以最佳方式救济人数众多的垄断受害者是检验一国反垄断民事救济制度是否行之有效的重要标志。可想而知,人数众多的诉讼不论对于原告、被告还是法院来说都会形成巨大的压力,因为群体性的轰动效应会让诉讼成为一个容易引发公众讨论的敏感事件。但从诉讼经济的角度来说,如果说在一个法律共同体中存在一个有效的群体诉讼机制,那么它就可以为该共同体解决大规模的社会性纠纷提供一种高效的理性途径。具有相同或者相似诉讼请求的数量众多的受害人不必各自采取行动向法院寻求救济,从而可以减轻法官反复处理同类诉讼的负担,提高司法效率。许多国家的法律体系都包含适用于反垄断群体诉讼的机制,如美国的集团诉讼、欧盟委员会所积极倡导的集体诉讼以及德国的团体诉讼,等等。在美国的集团诉讼中,一个人或数个代表人为了集团成员的共同利益,可以代表集团全体成员提起诉讼。法院所做出判决不仅对直接参加集团诉讼的成员有约束力,而且判决的效力还可以扩张到没有参加诉讼的利益主体。集团并不具有实体法上的民事主体资格,而是在诉讼程序中拟制的、具有独立诉讼主体资格的、诉讼中的当事人。20世纪60年代美国的集团诉讼制度直接促进了私人反托拉斯诉讼的增加。集团诉讼已经成为美国反托拉斯诉讼中有影响力的部分,大约占据整个私人诉讼的20%左右。[7]欧盟委员会在竞争法改革中提出建立合格团体的代表人诉讼制度 (representative actions brought by qualified enti-ties),即由工商业或者独立职业者利益的有权利能力的协会以及保护消费者利益的协会等作为适格原告。此外,委员会还建议了选择性加入的集和诉讼(opt-in collectiveactions)中,允许若干个体受害者为他们自己的利益或者为其他与他们有共同利益者在个案中明确联合起来,共同提起一项损害赔偿之诉。选择性加入的集合诉讼为保护受害者个体利益提供了补充性保障。[8]德国在2005年修改《反限制竞争法》时在第33(2)条中增加了团体诉讼,尽管这个团体仅仅是指传统上的行业和职业的法人团体,而没有包括消费者团体。[9]

中国现行的法律制度是如何规制群体诉讼的呢?1991年立法者在《民事诉讼法》中引入了代表人诉讼制度(第54条和第55条),即在当事人一方人数众多的情况下,由当事人自行推选或者由人民法院指定代表人参加诉讼的诉讼制度。[10]其中,第54条规定了人数确定的代表人诉讼;第55条则是针对人数不确定的代表人诉讼。1992年《最高人民法院关于适用若干问题的意见》(以下称《民事诉讼若干意见》)对该制度进行了进一步详细的规定。据其规定,当事人人数为10人以上就可以构成代表人诉讼(第59条)。代表人诉讼的构成要件,依照学界的通说为:1.当事人一方人数众多;2.众多当事人一方诉讼标的相同或属同一种类,即多数人之间存在共同诉讼的利益关系;3.诉讼请求或抗辩的方法相同或者对各成员都能成立;4.诉讼代表人合格:适格的诉讼代表人必须是他所代表的一方当事人中的一员;必须有依法定程序登记的权利人商定;必须自身具有诉讼行为能力;必须能够正确履行代表人义务;必须能够善意地保护被代表的全体当事人的合法权益。[11]在代表人诉讼中,代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经过被代表当事人的同意。诉讼代表人与一般授权诉讼代理人,在代理权限、参与诉讼程序的权利义务方面基本没有区别。委托其他人作为自己代表人的当事人一般不能再亲自参加举证、质证、辩论等庭审程序,只能在旁听席旁听案件,而只有委托诉讼代理人、未委托代表人的当事人可以与诉讼代表人一起出席庭审。人民法院对代表人诉讼的结果只作出一份法律文书,而不是针对每个当事人分别出具判决书,如果不同原告所获赔偿不同,那么将在法律文书后附表列明。[12]

在司法实践中,依据第54条原告人数确定的代表人诉讼较为常见,而第55条原告人数不确定的代表人诉讼则十分罕见。主要原因在于,人民法院认为对于人群确定的群体诉讼采取代表人诉讼方式有利于节省司法资源并提高了审判效率,然而,对于人数不确定的情形,人民法院则在操作中“异常谨慎”。[13]首先,作为制定司法解释的最高人民法院就对此采取了保守的态度。譬如,在证券市场因虚假陈述引发的赔偿案件中出现人数众多、 起诉时原告范围难以确定的情况,最高法院在其相关的司法解释中未对这一诉由案件能否适用《民事诉讼法》第55条规定的人数不确定的代表人诉讼的问题做出明确规定。[14]其次,下级法院也倾向于“在中国目前司法资源有限的情况下,人民法院可以采取较为谨慎的态度”。[15]早在1994年,北京市的人民法院曾经接受了一起不确定人数的代表人诉讼。该案涉及北京地区上百名消费者在购买被告“华时集团”等6家企业所生产的“纪念毛泽东诞辰100周年钻石金表”后发现,该表的实际质量与广告上所宣传的内容不符,因而指控被告以虚假广告欺骗消费者。[16]案件由北京市宣武区人民法院一审,有252名当事人在登记期满前获得原告资格。经过1年零7个月的审理之后,一审判决被告以虚假广告欺骗消费者的行为违法。1995年12月被告向北京第一中级人民法院提起上诉,而整个二审程序历经了5年之后,最终于2000年12月做出与一审不同的判决,认为被告的广告行为不构成虚假广告,只是用词模糊,容易给消费者造成误解。消费者无权退还手表,而只是获得了800-1000元的价差补偿。在审理过程中,最高法院分别在一审和二审法院出具了两份不同意见,而最终的审判结果也令众多的消费者不满,并遭到学界的批评和质疑。[17]相应的地方人民法院在经历此案后对人数不确定代表人诉讼也产生了更多的疑虑,因为人民法院选择代表人诉讼实际上会增加社会对案件的关注度,同时也使得人民法院在审理过程中承受更大的社会压力。这样会使得代表人诉讼的审理周期较单独立案案件更长。地方法院在面临代表人诉讼的情况下倾向于通过上共同的上级人民法院的复函来谋求裁判的统一,反而削弱了代表人诉讼本身统一判决的功能。另外,不确定人数的代表人诉讼在激励权利人维权的同时也有发现矛盾的功能,对法院平衡社会矛盾提出更高的要求。[18]而这种情况不仅限于北京,事实上大部分地方人民法院都并没有积极地适用法律规定的代表人诉讼,而主要采取了单独立案,尔后视情况合并或者分案审理。[19]

这样也就不难理解,为何在反垄断民事诉讼中会出现如此之多以单个消费者名义提起的小额诉讼,因为法院几乎不可能受理以代表人诉讼面目出现的群体诉讼,从而使得消费者只能以自己的名义提起单个诉讼,而能够这样花费精力的消费者数量是十分有限的,绝大多数人选择了承受和忍耐,垄断者因而可以继续凭借其市场权力转移消费者剩余。这种情形可能在相当长的一段时间里还将继续,因为新司法解释中只是对反垄断共同诉讼的法院管辖权作出了规定,却丝毫未涉及代表人诉讼。

三、举证责任

举证困难是消费者在反垄断民事诉讼中面临的一个最大挑战。依照一般民事诉讼原则,作为原告的消费者应当承担有关证明被告所在的相关市场、其市场地位以及垄断行为对竞争产生限制效果等的举证责任。从目前已有的案例来看,无法提供足以让法院采信的有效证据成为原告败诉的主要原因。例如,在2009年的“唐山市人人信息服务有限公司与诉北京百度网讯科技有限公司垄断纠纷案”中(以下简称“人人诉百度案”),原告人人公司认为被告百度在中国搜索引擎市场上占据市场支配地位,而百度则利用这一地位强迫作为其消费者的原告进行竞价排名交易。由于原告降低了对百度搜索竞价排名的投入,被告即对其经营的全民医药网进行了全面屏蔽,从而导致该网站的访问量大幅度降低。为此,原告请求法院判令被告赔偿原告经济损失110.6万元并解除对全民医药网的屏蔽并恢复全面收录。北京市第一中级人民法院在判决中驳回了原告的诉讼请求,其主要理由就是,作为原告的人人公司负有证明被告百度拥有市场支配地位以及实施滥用行为的责任,但是原告仅仅提交了2篇有关被告市场地位的新闻报道,未提及具体的计算方式以及有关基础性的数据。法院认为这些证据不够客观和科学,无法证明被告在“中国搜索引擎服务市场”中占据了支配地位。此判决在二审中得到了北京市高级人民法院的支持。[20]

最高人民法院在《垄断民事纠纷若干规定》中通过第7条、第8条、第9条和第10条澄清了有关垄断行为的举证责任问题。这些新规定在很大程度上反映了法院意图减轻原告举证责任的努力。首先,在滥用市场支配地位方面,最高人民法院坚持了原告应当对被告在相关市场上具有支配地位和其滥用支配地位行为承担举证责任的基本立场(第8条)。不过,对于在类似“人人诉百度案”中所出现的原告以被告自己公开发布的有关相关市场和市场份额的信息作为证明被告市场支配地位的证据,最高人民法院在第10条中予以认可。第10条是这样规定的,原告可以以被告对外发布的信息作为证明其具有市场支配地位的证据。被告对外发布的信息能够证明其在相关市场内具有支配地位的,人民法院可以据此作出认定,但有相反证据足以推翻的除外。这样的规定可以说在很大程度上修正了地方人民法院的严格立场,有利于支持原告使用被告自己的公开信息作为有效证据。这也就意味着,被告自己公布的相关信息具有推定其市场支配地位的证据效力,但这种推定是可以被推翻的,如果有相反证据证明实际的市场情况并非如此,但此时被告一方必须承担举证责任。这一规定有利于减轻原告的举证责任,如果原告能够发现被告在自己的企业介绍或者广告宣传中所发布的相关信息,而对于被告来说,他可能要为自己所说的一些也许是夸耀性的不实之词而付出代价。但问题是,这样一种规定并不具有长期的制度性效果,因为当垄断企业注意到自己的宣传可能会带来麻烦后,就会小心处理其公开信息中有关市场地位的描述,这样经过一段 “适应期”后,此类证据恐怕就不易再被消费者发现,而重新面临举证的难题。

其次,对于垄断协议行为,依照《垄断民事纠纷若干规定》第7条的规定,属于《反垄断法》第13条第1款第(1)项至第(5)项规定的垄断协议,被告应当对该协议不具有排除、限制竞争效果承担举证责任。也就是说,对《反垄断法》第13条第1款所禁止的横向垄断协议,即固定价格协议(第1项)、限制产量协议(第2项)、分割市场协议(第3项)、 限制购买新技术、 新设备或者限制开发新技术、新产品的协议(第4项)、联合抵制交易协议(第5项),适用举证责任倒置。然而,对于第13条第1款所列举的横向垄断协议是否适宜采取举证责任倒置是值得推敲的。首先,除第(4)项以外所列举的横向垄断协议,如果依照狭义解释可被视为是“核心卡特尔协议”,可以考虑适用本身违法原则予以严厉禁止,但对于表面上看来符合第(4)项的限制购买和开发新技术和新产品的协议是否能够采取这种做法则并非一目了然。如果两个汽车生产商就新能源汽车的研发以及研发成功后新汽车的价格和销售达成一致,这样的协议是否也应当被视为是核心卡特尔协议呢?答案是不确定的。有些协议的确是以共同研发为名,而实际上是竞争者为了共同控制相关商品价格和产量目的而签订的;而有些协议则对于提高研发的效率,有利于厂商获得研发动力和资本,而且研发结果将更好地满足消费者的需求。对此,要根据个案、结合相关市场的具体情况作出合理性判断。对于涉及新技术和新产品的横向合作协议不宜采用本身违法原则予以简单判定其限制竞争效果。这对于负责执法的反垄断执法机关来说如此,同样也适用于民事诉讼中的原告。此外,即便对于那些典型的核心卡特尔协议,自20世纪80年代以来在现代反垄断法的发展过程中也呈现出更多采用合理原则评估协议市场效果的做法。在1979年的“广播音乐公司诉哥伦比亚广播公司案”和1984年的“美国大学体育联合会诉代理人董事会案”中,美国联邦最高院都软化了原先那种严格适用本身违法原则的做法,而是对价格卡特尔协议以合理原则来考虑其可能带来的效率。[21]

我国最高人民法院通过举证责任倒置减轻原告在涉及横向垄断协议的民事诉讼中的举证责任,实际上是遵循了严格的本身违法原则,没有为竞争者之间的联合行为留下更多适用合理原则审查的空间。然而,正如科斯所洞见的那样,企业通过联合方式改变组织规模可能会减少交易成本、 提高效率。在交易成本不为零的现实世界中,企业与市场是两种可以替换的商业组织方式。[22]当企业获得规模效益,就可能将交易成本降低的效果以不同方式输送给消费者,它可能是直接的降低商品价格,也可以是间接地提供更好的售前和售后服务,或者是像熊皮特所说的那样,企业可以在创造性毁灭风暴的冲击下不断地向消费者提供新产品、新技术和新商业组织形式。[23]总之,有些经营者之间的横向协议会产生损害消费者利益的效果,有些则不然。这种效果无法仅从达成协议行为本身来判断。过度刚性地适用本身违法原则可能未必会达到保护消费者利益的善意结果,反而有可能为滥用反垄断民事诉讼埋下了种子。

再者,《垄断民事纠纷若干规定》第9条规定,被诉垄断行为属于公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者滥用市场支配地位的,人民法院可以根据市场结构和竞争状况的具体情况,认定被告在相关市场内具有支配地位,但有相反证据足以推翻的除外。这一规定似乎在回应已有垄断民事纠纷中,从事公用事业以及获得专营专卖权的国有垄断企业总是成为被告的状况。从公开披露的案件情况来看,最多被列为被告的就是国有垄断企业,其次是国内的私人企业,最少的是外商投资企业。[24]国有垄断企业多遭反垄断诟病的原因也不难理解,因为此类企业在中国渐进式的市场化改革过程中由于受到政府公权力的长期保护而较少受到市场竞争力量的制约,使其可以在相关市场上一贯保持市场支配地位。消费者则由于市场被封闭的缘故也很难转向其他企业,因而不得不承受国有垄断企业通过价格或者施加其他交易条件所产生的垄断损害。2010年,天则经济研究所提出了一份名为《中国经济的市场竞争状况:评估及政策建议》的报告,对2002年到2007年间中国市场的竞争状况做出了一个总体评估。报告发现,依照市场力量指标,绝大多数行业的市场力量指标从2002年到2007年都有了增长,同时相对排序保持一致。在2002年和2007年的市场力量指标排名前10的行业中,有5个是相同的,分别为“石油加工 ”、“炼焦及核燃料加工业”、“烟草制品业”、“农副食品加工业”、“黑色金属冶炼及压延加工业”、“医药制造业”。其他几个2007排名前10的行业 ,2002年的指标也同样位于全样本平均值之上。报告指出,如果一个行业内存在长期保持的较高市场力量,那么就有很高把握推断这些行业中存在垄断嫌疑。这些行业中的竞争状况值得反垄断执法部门的关注。[25]此外,报告针对8个行业做了非量化的垄断状况描述,分别是石油天然气行业、电力行业、电信行业、邮政业、钢铁行业、汽车行业、银行业和市政公用行业。[26]它们均由国有企业所垄断控制,有些是全行业的,有些则是局部性的。报告对行业的分析主要集中于工业领域,同时兼顾了金融领域中银行业的情况,但对其它一些领域中存在国有企业垄断问题未能有所触及,如铁路、盐业以及烟草等,因此尚不能称其为一份完整的反映中国市场垄断状况的报告。尽管如此,报告还是一针见血地指出了中国现阶段垄断问题的核心,即国有企业的垄断。可惜的是,现在第9条的规定却并没有能够明确地在举证责任方面减轻原告的难度,这一点通过比较《垄断民事纠纷若干规定》“征求意见稿”中的相关规定便一目了然。据“征求意见稿”第9条第3款规定,如果受害人能够提供证明被诉垄断行为人属于下列情形之一,人民法院即可初步认定被诉行为人具有市场支配地位,但被诉垄断行为人有相反证据足以推翻的除外:1.供水、供电、供热、供气等公用企业;2.公用企业以外的由法律、 法规和规章或者其他规范性文件赋予其从事特定商品或者服务的独占经营资格的经营者;3.相关市场缺乏有效的竞争,而交易相对人又对其提供的商品或者服务具有高度依赖性的经营者。第4款规定,受害人提供了证明被诉垄断行为人具有市场支配地位的初步证据,被诉垄断行为人未予否认,或者虽予以否认但未提交足以支持其否定主张的证据的,人民法院可以认定其具有市场支配地位。上市公司的披露信息、被诉垄断行为人的自认信息、 具有相应资质的第三方机构独立作出的市场调查、经济分析、专题研究、统计结果等,均可被视为前述初步证据。可见,《征求意见稿》中有利于原告对公用企业以及依法具有独占地位经营者的“初步证据规定”在最终的司法解释中被彻底删除了。同样曾经“征求意见稿”中出现过的有利于私人主体利用法院的生效判决(第11条第1款)和反垄断执法机构的有效处理决定(第11条第2款)以减轻原告举证难度的证据规定,也在出台后的司法解释中被取消了。

由此可见,在反垄断民事诉讼中消费者作为原告还将长期面临举证难题,被告自我公开信息对市场支配地位的推定作用只会起到暂时的减轻效果。消费者通过司法途径保护自己免受拥有市场支配地位经营者,尤其是受到政府保护的公用企业以及依法具有独占地位经营者垄断行为侵害的能力依旧有限。

四、损害赔偿

作为反垄断民事诉讼原告的消费者通常要承担可能是数目不菲的调查费用以及相关的诉讼风险,因此若非出于成本与效益的理性考虑,消费者不会有动力提起针对垄断侵权者的损害赔偿,而宁可选择自我承担或者是将垄断损害转嫁给下游客户。为了鼓励反垄断法的私人执行,以遏制垄断侵权行为,美国联邦反托拉斯法引入了惩罚性的3倍赔偿制度。根据《克莱顿法》第4条,当事人对违反联邦反托拉斯法的行为者可以提起3倍赔偿的请求,从而使得那些遭受垄断损害的消费者获得一定的经济动力以投入昂贵的反垄断民事诉讼活动。不过,这一独特的惩罚性赔偿制度并未得到其他国家的完全效仿。欧盟委员会就根据欧盟法院的判例建议成员国在现有的民事赔偿法律框架对受害人予以全面赔偿。全面赔偿的范围包括对实际损失,可得利益损失和利息损失的赔偿。[27]此外,如前所述,当垄断行为者提出损害被转嫁给间接消费者时,后者可以被推定为承担了全部损害,从而有助于减轻其举证责任并获得可能超过实际损害的赔偿。

就我国目前的垄断民事纠纷案件审理情况而言,人民法院尚未做出任何一个支持损害赔偿的判决,因此很难评估法院会在自由裁量范围内会采取何种方式来确定损害和赔偿标准。在2010年董正伟及其他两名律师试图对京津高铁提起的反垄断诉讼中,原告作为高铁运输服务的消费者要求被告支付其因垄断票价而承担的174元损失,同时还要求被告支付348元的赔偿金。这实际构成了3倍损害赔偿的请求,但法院并没有受理此案。[28]

株洲市水利管理体制改革实施办法

湖南省株洲市人民政府办公室


株洲市水利管理体制改革实施办法

株政办发〔2006〕24号



各县市区人民政府,市直各单位:
市水利局关于《株洲市水利管理体制改革实施办法》已经市人民政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。


二○○六年八月二十二日
株洲市水利管理体制改革实施办法
(市水利局二○○六年七月二十二日)

根据国办发〔2002〕45号和湘政办发〔2004〕8号文件精神,为了推进全市水利工程管理体制改革,加快建立与市场经济相适应的管理体制和运行机制,确保水利工程安全有效运行,结合实际,制定株洲市水利管理体制改革(以下简称“水管体制改革”)实施办法。
一、水管体制改革的基本原则和总体要求
(一)基本原则:正确处理水利工程社会效益与经济效益的关系;正确处理水利工程建设与管理的关系;正确处理责、权、利的关系;正确处理改革、发展与稳定的关系;正确处理近期目标与长远发展的关系。
(二)总体目标:建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制;建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制;建立市场化、专业化和社会化的水利维修养护体系;建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式;建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制;建立较为完善的政策法律支撑体系。通过积极努力,建立符合株洲市情,适应社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制,为全面建设小康社会、构建和谐株洲提供有效的防洪减灾保障、水资源供给保障和水环境保障。
二、水管体制改革的范围
水管体制改革的范围是全市上型号水利工程,市、县直属水管单位。乡镇水管站按省政府乡镇机构综合配套改革的有关文件执行。
三、水管体制改革的主要任务
(一) 确定单位性质
根据水管单位承担的任务和收益状况,原则上分为三类:
1.承担防洪、排涝等公益性任务的水管单位,称为纯公益性水管单位,定性为事业单位。
2.既承担防洪、排涝等公益性任务,又有供水、水力发电等经营性功能的水管单位,称为准公益性水管单位。这类单位依其收支情况,不具备自收自支条件的定性为事业单位;具备自收自支条件的定性为企业。
3.承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为经营性水管单位,定性为企业。
我市的上型号水库、灌区及乡镇直接管理的提水、引水工程等都不具备自收自支条件,均属于公益型、准公益型事业单位。
(二)严格核定编制
根据国务院水利部和财政部制定的《水利工程管理单位定岗标准》和株洲水管单位的具体实际,按以下原则核定人员编制:
1.大型水库及灌区:水库工程定编26人,灌区工程3人/万亩(灌溉面积为设计灌溉面积,下同)。
2.中型水库及灌区:水库工程定编16人,灌区工程3人/万亩。
3.跨行政区划,影响城镇、交通干线、军事设施、工矿学校等人口集中区安全的重点小型水利工程,须设立专门管理机构,定编2至5人;其它小型水库各县市区根据实际情况设编。
4.中型河坝、水闸定编15人。
5.中型电排站定编10人。
6.中型电灌站:工程枢纽定编6人,灌区工程3 人/万亩;中型水轮泵站:工程枢纽8人,灌区工程3 人/万亩。
7.市灌溉实验站承担气象观测、作物用水观测和最优灌溉制度试验的公益性职能,定编4人。
8.实行水利工程运行管理和维修养护分离(以下简称管养分离)后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员,不再核定编制。
市直水管单位,由市机构编制、财政和水利部门核定。各县市区的水管单位由其机构编制、财政和水利部门核定。
(三)规范财政支付范围和方式
1.纯公益性事业单位的编制内在职人员、离岗退养人员、离退休人员的工资和单位公用经费,列入财政预算,由同级财政负担;工程日常维修养护费用在水利工程维修养护岁修资金中列支;工程更新发生费用由发改委、财政部门纳入基本建设投资计划中进行安排。
2.准公益性事业单位的编制内在职人员、离岗退养人员、离退休人员的工资和单位公用经费,列入财政预算,由同级财政负担。
3.上述事业单位编制内在职人员的医疗保险、养老保险等纳入财政预算,由同级财政负担。
4.资金来源:公益型、准公益型事业单位编制内人员经费和工程维护经费的资金按照分级负责原则,由同级财政预算安排。
5.水利工程的维护经费主要来源于同级水利建设基金和财政安排经费。各项水行政事业性收费,纳入财政统管后,要用于水利工程的建设。引导民间资金投入水利工程建设市场,充分利用“一事一议”政策,扩宽资金投入渠道。小型水库经营性部分的工程的日常维护经费,财政不予补贴。对小型水利工程的投入实行民办民有、民办公助、以奖代补。
四、水管体制改革的内容和措施
(一)水利工程实行统一和分级管理相结合的管理体制
1.市直管的水利工程由市水行政主管部门管理。
2.中型水利工程由县水行政主管部门管理。
3.小型水库由业主单位和所在乡(镇)人民政府管理。
4.集镇饮水工程,由当地乡(镇)人民政府管理。
5.农村五小工程,根据谁建谁所有、谁受益、谁管理的原则,明确管理人。
(二)水行政主管部门和水管单位的管理责任
市、县人民政府的水行政主管部门负有行业主管责任,负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行。工程所在地的乡(镇)人民政府负责保障本区域内水利工程的安全。
水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护,保证工程安全和效益的发挥。
(三)全面推行水管单位改革
根据水管单位的性质和特点,在科学划分公益性资产和经营性资产的基础上,对内部承担防洪、排涝等公益性职能部门和承担供水及多种经营的职能部门进行严格划分,将经营性部门转制为水管单位下属企业,独立核算。分类推进人事、劳动、工资等内部制度改革。建立岗位管理制度,按照“因事设岗,精简高效,合理导向”的原则,科学设置不同类型、不同层次的岗位数额,明确各岗位的职责、权利、工作目标、任职条件和聘用(任)期限,实行岗位管理。事业性质的水管单位要严格控制人员编制,全面推行聘用制和竞争上岗。
(四)积极推行管养分离
把水利工程维修养护业务剥离出来,逐步推向市场。同级财政部门要核定事业单位性质的工程维护资金。
(五)妥善分流人员,落实税收和社会保障政策
1.支持和鼓励分流人员大力开展诸如发电、旅游、水产养殖、水利工程维修等具有行业和自身优势的项目。利用水利工程和保护区域内的水土资源兴办企业的,要优先使用水管单位分离人员。
2.落实社会保障和税收优惠政策。各类水管单位要积极参加基本医疗、失业、养老等社会保险。改革前水管单位欠缴的社会养老保险由同级财政解决。为安置水管单位分流人员而兴办的实体,执行相关的税收优惠政策。
(六)完善新建水利工程管理体制
建设过程中要克服重建轻管,甚至不管的现象,推行建设项目法人责任制、招投标制、工程监理和质量终身制。新建项目的建设与管理要同步推进,同时具有建设和管理方案。对缺少管理方案的不予立项、审批。
(七)改革农村小型水利工程管理体制
对农村小型水利工程,视不同情况,采取“谁投入、谁受益、谁管理” 的原则,可以采取租赁、承包、拍卖、转让等办法落实管理主体。
五、水管体制改革的步骤
水利管理体制改革分三个阶段进行
(一)“定性、定编、定费”阶段。确定水管单位的性质,在调查摸底的基础上,完成定岗、定编和人员经费、工程维护费的测算工作。
(二)水管单位内部改革阶段。积极推进水管单位人事、劳动、工资等制度改革。推行管养分离,引入市场竞争机制,妥善分流人员,鼓励职工自谋职业,允许提前离岗退养、置换身份和停薪留职等。
(三)检查验收阶段。2007年6月底前,全市各地基本完成水管体制改革工作,搞好工作扫尾,做好总结,迎接检查验收。
(四)全市水利管理体制改革的进度和时间要求。年内各地要完成好定性、定编、定费工作,明确人员经费、维修养护经费等,并纳入同级财政预算。2007年一季度完成水管单位内部改革,2007年6月底以前全市水管体制改革基本完成。
六、加强水管体制改革的组织领导
市人民政府成立水管体制改革领导小组,分管副市长为组长,分管副秘书长、市编委、市财政、市水利部门负责人为副组长,市发改委、人事局、劳动和社会保障局等部门负责人为成员。领导小组的职责是贯彻执行国家及省关于水管体制改革的方针政策,部署全市水管体制改革工作,协调和决策重大事项。领导小组下设办公室,办公室设在市水利局,负责水管体制改革的日常工作。市编委负责会同有关部门对水管单位性质和人员编制提出具体意见,将财政供养人员编制落实到人;市财政部门会同水利部门制定财政支付经费测算标准及支付方式,以及资金使用管理和监督的意见;其它部门各司其职,搞好工作配合。
各县市区要根据实际,成立专门的领导机构和工作机构,并制订和出台相应的水利管理体制改革方案。



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