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江苏省常州市人民政府


市政府关于印发《2009年常州市数字化城市长效综合管理考核工作实施意见》的通知

常政发〔2009〕24号


各辖区人民政府，市各有关单位：
　　现将《2009年常州市数字化城市长效综合管理考核工作实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

二〇〇九年三月十五日

2009年常州市数字化城市长效综合管理考核工作实施意见

　　自2007年实施城市长效综合管理工作以来，在各区和市有关部门的共同努力下，我市形成了以区为主、重心下移、属地管理的城市管理新格局，建立了有效的综合考核机制和办法，促进了城市管理水平的全面提升。在此基础上，去年我市充分利用现代科技手段，实施了数字化城市管理，建立了“二级监督、二级指挥、三级考评、四级联动、分口处理”的数字城管新模式。根据标准化、制度化、数字化、人性化的新要求和数字城管的运行特点，现制定2009年数字化城市长效综合管理考核工作实施意见：
　　一、指导思想
　　按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持以人为本原则，整合城市管理资源，优化社会管理，建立长效综合管理标准化体系，完善城市长效综合管理制度，全面落实横向到边、纵向到底、责任到人的责任体系，实现城市管理由粗放式向精细化、由被动管理向主动管理、由单一管理主体向多元管理主体转变，确保城市管理“及时、高效、精细、规范、长效”。
　　二、实施内容
　　1. 数字化城市长效综合管理事件，主要包括日常保洁管理，“五小”行业管理，菜市场管理，城市交通管理，道路容貌管理，市区河道管理，城市绿化管理，住宅小区管理，废品收购、车辆清洗、摩托车修理管理，环境保护管理，工地管理，城中村、城郊结合部管理，除“四害”管理等13大类103小类。事件部分的实施区域包括武进区、新北区、天宁区、钟楼区、戚墅堰区全部行政区域（其中武进区和新北区重点区域详见附件2）。
　　2. 数字化城市管理部件，主要包括公共设施、道路交通设施、市容环境设施、园林绿化设施、房屋土地设施等7大类98小类。部件部分的实施区域为数据普查范围。
　　三、责任主体
　　数字化城市长效综合管理责任单位包括：各辖区政府及市公安局、建设局、交通局、水利局、计生委、环保局、园林局、城管局、人防办、国土局、常州日报社、投资集团、供电公司、电信公司、邮政局、移动公司、联通公司、铁通公司、广电信息网络公司等市相关部门和单位。
　　四、考评体系
　　按照数字化城管运行机制，建立三级考评体系：市城市管理监督指挥中心负责对各区、市各相关职能部门、责任单位进行综合考评（具体考评办法详见附件1）；各区城市管理监督指挥中心负责对所属街道和区属部门进行考评；各街道负责对所属社区（村委）进行考评；市相关职能部门、责任单位负责对所属单位进行考评。各区及街道对本辖区内由市相关职能部门、责任单位负责的部事件问题应及时上报至市城市管理监督指挥中心。
　　五、考评措施
　　1．坚持领导暗访制度，每年不少于2次。
　　2．改革考核办法，对各辖区以网格检查为主，辅之以其它形式。市对各区、市相关职能部门及责任单位考评成绩，每月在《常州日报》、常州电视台等媒体进行公布。
　　3．每季度召开一次点评会，由市政府领导进行点评。
　　4．各区、市相关职能部门全年的考评成绩纳入市委、市政府对各区、相关职能部门的年度目标考核范围。

　　附件：1. 常州市数字化城市长效综合管理工作考评办法
　　　　　2. 武进区、新北区数字化城市长效综合管理考评重点区域
　　　　　3. 常州市数字化城市长效综合管理考评标准及计分细则

附件1：

数字化城市长效综合管理工作考评办法

　　一、考评标准
　　为进一步巩固提升城市长效综合管理取得的成效，根据《国家卫生城市标准》、《国家环境保护模范城市考核指标》、《国家生态市考核指标》、《常州市数字化城市管理指挥手册》和数字城管长效化的要求，制定常州市数字化城市长效综合管理考评标准及评分细则。
　　二、考评方式
　　市城市管理监督指挥中心负责对各区、市相关职能部门及责任单位进行综合考评，采取以网格式检查为主，专项检查、样本抽查等其它方式为辅进行现场考核，并对市“12319”平台立项派遣问题整改情况进行考评。
　　（一）网格式检查：根据网格化管理的要求，对单元网格进行全面检查。
　　（二）专项检查：按照十三项城市长效综合管理的要求，根据不同时期城市管理的重点，对特定项目内容进行专项检查。
　　（三）样本抽查：在建立长效综合管理样本点的基础上，按比例随机抽取检查样本点。
　　（四）立项整改情况：根据市“12319”平台立项派遣的完成情况，统计考核各区、市各职能部门及责任单位的整改情况。
　　三、计分办法
　　每月成绩由现场考评得分、立项整改情况扣分及媒体曝光扣分等三部分组成。
　　（一）网格式检查、专项检查、样本抽查的得分，根据不同阶段要求确定比例，总分为100分。
　　网格考评标准，按照《常州市数字化城市长效综合管理考评标准及计分细则》（附件3）中的“考评内容”和“扣分依据”执行，每个网格总分为100分，发现问题每处扣1分（五小行业管理、住宅小区管理、城中村和城郊结合部管理每处扣0.5分），扣完为止。部件考评要求按《常州市数字化城市管理指挥手册》（常政办发〔2008〕77号）执行。
　　样本抽查、专项检查的考评标准和计分细则按照《常州市数字化城市长效综合管理考评标准及计分细则》（附件3）执行。
　　（二）领导批办和市“12319”派遣的立项问题，按未及时整改的项数扣分，每项在总分中扣0.5分。
　　（三）只涉及部件的部门（单位），总分为100分，按未及时整改的项数扣分，经查实，每项扣5分。
　　（四）对《常州日报》、常州电视台等媒体上曝光的有关城市长效综合管理事、部件问题，经查实，每项在总分中扣0.5分。
　　四、评定标准
　　按照年度平均得分评定为优秀、良好、合格、不合格。年度平均分95分以上（含95分）为优秀，85-95分（含85分）为良好，80-85分（含80分）为合格，80分以下为不合格。

附件2：

武进区、新北区数字化城市长效综合管理考评重点区域

　　一、武进区
　　1．区域：东至丽华南路（原夏城路），南至武南路，西至长江南路，北至与天宁、钟楼交界。
　　2．区域外的主要路段：长虹西路、新312国道武进段、青洋路武进段、中吴大道武进段（老312国道）、东方东路武进段（原东方大道）、龙城大道武进段（原机场路）、常金线武进段、常溧线武进段、戚月线（武进段）。
　　3．主要出入口：沪宁高速横山桥出入口、沿江高速常州南出入口、沿江高速戚墅堰出入口（武进区遥观区域）。
　　4．重点地区：河苑社区周边武进段、丽华南村及周边、常州技术师范学院周边武进段、湖塘纺织城。
　　二、新北区
　　1．区域：东至江阴、天宁交界，南至天宁、钟楼交界，西至龙江路，北至新四路。
　2．区域外的主要路段：龙城大道新北段（原机场路）、常澄路、通江大道、龙江路、长江路、黄河路、338省道至长江取水口道路。
　　3．主要出入口：沪宁高速罗溪出入口、沪宁高速薛家出入口、沪宁高速龙虎塘出入口。
　　注：上述“区域外的主要路段”中的道路清扫保洁由该路段的责任单位负责，道路两侧以外由区政府负责。

附件3：

　　详见附件下载
附件： 常州市数字化城市长效综合管理考评标准及计分细则.xls
http://www.changzhou.gov.cn/PortalIPS/Library/Portal/9719914b-b486-4efd-aadf-0ce04830f2bb/732b0457-9a40-478a-b4df-be6c41a6c933.xls
论人大监督职能的加强

法学硕士研究生 石安洲

摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人大的监督职能是坚持和完善人民代表大会制度和发展社会主义民主的必然要求。但就当前来看，我国没有建立起行之有效的宪法监督制度，人大常委自身监督机制尚有缺憾，监督工作面临体制障碍，人大监督文化并没有形成，从而制约了我国人大监督制度功能的充分发挥。基于对此现状的分析，进一步探讨加强和完善人大监督职能的对策。

关键词：人民代表大会 监督职能

在我国主要确立了国家权力机关监督、司法机关监督、国家行政机关监督等多种监督形式，其中权力机关则是最主要的监督主体。
我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会民主选举产生, 对它负责, 受它监督。人大监督是坚持和完善人民代表大会制度及实现法治的具体要求，也是树立宪法权威、维护法制统一的关键。

一、 人大监督概述

（一）人大监督的定义
我国人口众多、民族成分多样，要依靠一支数量庞大的兼职的人大代表来履行繁重的复杂的各项职能，显然不现实。况且通常情况下，人民代表大会会议每年举行一次。为弥补上述缺陷，宪法规定县级以上各级人大设立常委会，作为人大的常设机关，处理日常工作，它的组成人员是人大的常务代表。在我国，人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职能的权力。人大监督包括对其自身的监督和对“一府两院”的监督。
新出台的《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确了各级人大常务委员会行使监督职权，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。
本文所研究的人大监督主要是指各级人民代表大会常务委员会对“一府两院”的工作依法进行指导、审查、督促，并在此基础上行使相应的审议批准、决定、罢免等职权的过程。监督内容包括法律监督和工作监督两方面。
（二）人大监督的价值
人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人民代表大会是我国公民民意表达和政治参与的国家机关，人大代表人民掌握和行使国家主权。因此，人民代表大会在性质上是具有国家性、人民性和绝对权威性的最高层次监督主体。
监督，就是对国家权力的运行加以控制以期预防和消除权力滥用行为的发生和蔓延。监督是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范和纠正国家行为偏差的强制措施，是保障和提高国家决策效能的理想途径，是克服国家权力自毁基础的补救手段，是现代国家职能中具有相对独立意义的一种职能。
监督权是人民代表大会代表人民行使的国家权力之一。从理论上讲，国家监督权力的基础是人民群众的民主监督，广大人民是实施国家监督的根本主体，人大代表人民行使监督权就成为国家监督体系的重要构成部分。政府等国家机关接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关的监督，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了国家权力机关的监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。
在近代各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍性的规律。分权学说的精髓是分权和制衡。权力不受制约必然导致腐败，这是一条亘古不变的规律。在我国的宪政实践中，在批判资本主义“三权分立”学说的同时，往往忽略国家权力分工和制约的必要，讳言监督，没有很好地解决敢于监督和善于监督的问题。我们的人民代表大会制度的监督理论与“三权分立”的分权制衡理论有着本质的区别，国家权力机关监督的实质，是根据人民主权原则，对国家行政、审判、检察机关的制约和规范。是把资本主义国家少数统治者或者国家机关之间的分权制衡 ,变成人民群众对国家机关的监督。这种监督是通过人民代表大会实现的最高层次的监督 ,是国家监督制度的基础。

二、人大监督弱化的现状及其成因分析

随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督制度功能不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要，为建立社会主义民主政治，实现依法行政,保障我国公民的基本权利发挥了重要推动作用。《监督法》的制定和实施，有效地规范了人大监督制度，在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。然而，从总体上来看，当前我国各级人大监督职能仍需强化，人大监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点 。监督工作仍是人大工作的薄弱环节，其监督职能有待进一步发挥。究其原因,笔者认为影响人大监督职能发挥的因素主要有以下几个方面。
（一） 宪法监督制度不完备
依法治国的核心就是依宪治国。宪法监督是法治国家的法制保障。江泽民同志曾指出“完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，首先就应加强对宪法和法律实施的监督。”
我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的权力。对于宪法监督应该既包括特定机关对国家立法的合宪性审查，也应该包括对人民代表大会产生的其他国家机关的遵守宪法的具体活动的监督。但是，“实践中我国宪法监督主体所进行的宪法监督，无论是事前的，还是事后的，至多只是就法律法规是否与其上位规范相抵触的问题进行审查，这种只停留在抽象监督范围的宪法监督距完善的宪法监督距离甚远” 。我国的宪法监督制度主要存在以下缺陷：
1．宪法监督程序不明确。宪法没有规定人民代表大会及其常委会的宪法监督的具体程序，在实际中就套用了立法程序。这样，向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定，更谈不上透明度；县以上人民代表大会怎样保证宪法在本行政区域的执行更是不明确。
2．宪法监督内容不够全面。根据宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这里必须明确的是违宪不同于违法，违宪是国家行为，不是个人行为，是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。事实上，我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查，对特定主体的具体行为的宪法监督还从未实施过，这样一来，“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。
3．宪法监督权的实施缺乏可操作性。对于宪法监督、宪法保障和特定国家机关的违宪行为进行追究的制度，外国主要是通过建立相应的违宪审查制度来制裁违宪立法和违宪行为的。我国没有建立违宪审查制度，《监督法》规定的法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查显然缺乏刚性效力。
（二）人大常委会运行监督机制弱化
我国宪政体制下，人大的监督职能主要由人大常委会来履行。《监督法》的出台规范了人大常委会监督制度的法制化，基本明确了监督对象、监督内容、监督方式和监督程序。但是人大常委会自身运行的监督机制弱化是不可逃避的问题。主要反映在两个方面：
1．人员问题。由于各级人大常委会专职化程度低，而多数委员年龄又偏高，人大常委会被看成是“安排老干部的场所”，这“一低一高”现象从客观上影响了人大常委会监督力度的发挥。
2．自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，使得人大常委会委员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。
（三）人大监督面临政治体制障碍
在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。对我国政治制度的分析,不能忽视中国共产党的特殊政治作用。中国共产党作为我国的执政党,具有完整、系统的管理体制，使我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。
人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。这种体制客观上要求中国共产党与人民代表大会在职能侧重上有所区别。我国人大处于这种独特的政治体制之中，有中国特色的政治体制决定了我国人大地位和作用的特殊性。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。
从职权侧重的角度来划分，我国的政治体制现状是党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。由于我国宏观政治体制缺乏有效的监督职能，党委的决策权和政府的执行权在行使过程中存在的问题常常得不到及时的纠正，因而监督权成了我国政治体制中的薄弱环节。
由于长期存在的党政不分、以党代政的体制惯性，在国家权力运行实践中，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终 “监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。
（四）人大监督的政治文化还没有真正形成
大多数人认为，人大监督不力的问题重心在于制度设计。但笔者认为，从深层次上追根溯源，是一个政治文化问题。政治文化是政治体制之母。马克思主义认为，人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。在传统中国政治文化中，由于缺乏社会监督和人民监督的政治文化环境，从而使现代宪政意义上的人大监督，难以发挥巨大的政治思想导向、政治评价等功能,从而影响着我国人大监督权威的形成和树立。
改革开放以来，随着人民政治参与意识的增强，社会各方面对人大监督的理性认识虽然比过去有所提高，但这种认识的程度还不够深入。从被监督者来说，一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上有时还规避人大监督。有人认为，共产党是执政党，有了党的领导和监督,人大的监督不过是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，闲着没事找岔子”，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场，人大评议其工作不参加的现象。另一方面，作为监督主体的人大及其常委会的主动监督意识不强。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的代表还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴,不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的现象；有的代表抱着做“好好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的代表怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从认真履行监督职能方面考虑少。

三、加强人大监督职能之对策研究

（一）进一步完善宪法监督制度
1．设立宪法监督委员会
根据我国宪法规定，全国人民代表大会及其常委会是我国宪法监督机关。从人民代表大会这一政体上看是适宜的，但是实践上难以实现。全国人大及其常委会任务重、没有足够的时间和精力进行调查研究，而且其人员成分多样、素质层次不一，难以胜任宪法监督对专业化和技术性的要求。