【摘要】我国审检并列的体制架构和诉讼及诉讼监督并举的制度设置,构成了与西方审判中心一元司法模式相区别的审检二元司法格局。在这一前提下,以法律监督为本质特征的检察权。其司法功能价值的实现路径为:完善司法程序功能,增强民行检察监督效果;完善司法主导功能,增强保障行政权益的有效性;完善司法监督功能,防止司法不公及腐败等问题,积极推进民行检察工作顺利开展,以适应新形势的现实需要。准确地理解“民事审判活动”与“行政诉讼”的内涵,对于依法公正行使检察权,对于完善诉讼程序,具有重要的积极意义。
民行检察制度是检察机关履行法律监督职能的一个重要组成部分, 是依法治国的一个重要环节和保障。[1]现行民事、行政诉讼法中检察监督制度存在事后监督、流于形式、效果不佳等诸多问题,笔者拟从宏观和微观的角度上, 就民行诉讼检察监督中存在的问题和应制定出的相应对策做一深入的探讨,以其抛砖引玉,使民行检察监督法律制度更贴近检察实践,更加符合检察监督的现实需要。
一、存在的问题
目前民行检察监督中存在的问题主要有以下几个方面:
1、监督范围狭窄, 仅限于事后监督。案件来源的多少直接关系到民行检察工作开展的好坏,从而使检察机关难以全面履行法律监督职责。
当前基层检察院案源少的具体原因主要有:一是法律规定的局限性导致无法调阅同级法院的卷宗以发现案源;二是国家权力机关或其他机关转办的案件接触的渠道少;三是宣传力度不够;四是现行法律制约基层民行检察部门案件来源尤为突出。
关于民事检察监督的权限范围问题在理论界存在争议, 主要有三种观点。有的学者认为, 检察机关的监督仅限于对法院判决生效后的监督, 其根据是我国《民事诉讼法》第185 条所规定的检察机关对人民法院已生效的判决和裁定的正确与否, 通过抗诉实行监督。有的人认为, 检查机关对民事诉讼的监督, 不仅限于对判决生效后的监督, 还应包括对民事审判过程的各项活动的监督, 其根据是我国《民事诉讼法》第14 条所规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。还有的学者认为,从我国宪法体制设定的检察监督权的地位和《民事诉讼法》总则中对检察监督权所规定的立法精神来看, 检察院是国家的法律监督机关, 这种监督应包括对民事诉讼的提起、审理、宣判以及判决的执行等整个民事诉讼过程的监督。实践中, 不少法院的审判人员往往依据《民事诉讼法》第185 条的规定,以检察院没有法律依据为由, 将检察机关对生效裁判进行抗诉之外的监督拒之门外, 导致检查机关的监督权仅限于“事后”监督。但是, 这种监督只能是一种补救措施, 因为司法腐败和司法不公现象可能产生于诉讼的任何环节, 事后监督不利于防患于未然。
2、监督方法过于单一, 导致监督效果不佳。民行检察立法过于原则,缺乏可操作性;同时基层检察院民行检察途径与方法简单、抽象;基层检察院民行侦查权难以运作;检察人员业务能力不能完全适应检察工作监督的需要。我们知道,上述问题的解决主要还在于立法层面,但是立法的改变与发展是一项长期复杂的工作,不可能一蹴而就。那么,当前有效地解决基层民行检察工作中的诸多问题的捷径还是要推行民行检察一体化机制。本人从事民行检察工作多年,从“摸着石头过河”到今天,积累了一定基层工作经验,既有曲折,也有波动。其体会之一是:民行检察工作一直面临着立法、司法解释等方面的诸多困扰,又面临一些理论质疑和部门阻力。然而,这些工作既有它的法律依据、也有它的生命力。如何总结经验,应对挑战,创新发展,是一个重大的现实问题。民行检察监督制度有待完善。
笔者认为:(1)当今监督理念日趋现代化。面临着许多新情况、新问题,原有民行检察监督机制存在诸多与现实发生的新情况不相适应,在监督过程中亦缺乏刚性。因此,人民群众对民事审判、行政诉讼和民事行政裁判活动中的司法不公问题反映强烈,有的甚至引发长期上访,成为影响一些地方社会和谐稳定的一大因素。依笔者之见,民行检察监督工作应增加一项调查环节,积极开展民行检察监督调查工作,以便于及时查清审判、执法过程中有无违法、不公行为,并依法采取相应的监督方法和措施,纠正违法,维护正确裁判,是落实中央系列重大决策精神,顺应群众呼声,维护司法公正,以实际行动取信于民的有效方法,是强化法律监督、构建社会主义和谐社会的现实需要。(2)监督理念日趋全面化。社会变革时期,各种新生事物不断涌现,出现不少监督“盲区”,进一步完善检察监督制度势在必行。亦是消除监督盲区、拓展监督领域,推动民行检察工作不断向前发展的需要。按照传统的民行检察监督方法,一方面由于立法滞后,难以操作;法院往往不支持,有的甚至设置重重障碍,错案的隐蔽性大,对我们发现错案的能力提出了新的考验。另一方面,民行审判和执行活动监督的空白点、薄弱环节还很多。例如:改革过程中非诉讼案件大量上升,集团诉讼标的大,庭下交易多,很难进入民事行政检察监督范围;如乱用先于执行、违法执行第三人财产、案外财产,随意追加变更执行等执行过程中的问题;土地、房产拍卖中的问题;有关律师与法官长期勾结乱法的问题等等。这一切无从监督,无法监督。这些监督中的“空白点”和“盲区”,与中央的要求,人民群众的呼声不相符合。我国《宪法》、《民事诉讼法》《行政诉讼法》赋予检察院监督权,民事行政检察监督是其中的一项不可或缺的监督内容。民行检察工作要不断发展,就必须不断探索新情况,适应新形势,采取多种措施,消除监督“盲区”,拓展监督领域;构建民行检察监督机制,把上述种种应当监督而又成为空白和盲区的情形纳入检察监督视野,既是人民群众的期盼,更是探索拓展民行检察监督新领域,寻找新的工作“增长点”,促进民行检察工作不断向前发展的有效措施的现实需要。(3)监督客体日趋程序化,亦是创新监督方法、建立长效机制,增强监督效果的现实需要。构建民行检察监督机制,显然在传统的监督方式上增加了“调查”内容。那么,在实际工作中就要转变传统的以“审查为主”的监督方式为审查、调查、侦查、建议四位一体的多元监督模式,实现四种手段相互衔接、相为补充,是合理配置民行检察监督权,建立长效监督机制的内在要求。只有在这种四位一体的监督模式下,加强调查工作力度,即可变传统的被动、静态监督为主动监督,及时发现民事、行政审判和裁判执行这些动态过程中的违法与不公问题,采取传统的一切方法的同时,可以调查为切入口,及时发现违法、不公现象背后的职务犯罪线索,实现调查与职务犯罪初查、侦查工作的衔接,促进查办和预防职务犯罪工作,还可以通过查清审判、执行人员有无违法、不公事实,消除当事人对司法工作的怀疑,增强司法工作的社会公信力,发现和澄清错告、诬告行为,维护审判机关和审判、执行人员的声誉,有利于增强民行检察监督的效果。(4)监督领域全程化,亦是适应新形势、新任务、提高队伍素质,增强监督能力的现实需要。开展民行检察监督调查工作,实现“四位一体”新模式,是新形势、新任务对民行检察工作提出的新要求,也是适应新形势、新任务的有效途径。那么就必须提高事民行检察干警队伍的素质。必须具有高素质的民行检察队伍,才能完成好监督调查任务,同时,队伍的素质提高了,民行检察监督能力也就提高了,监督的效力、效果也就不同。按照“四位一体”的多元监督模式,就是通过多途径,不断通过适应法律、审查案件、抗诉说理、调解纠纷和监督纠正的能力。但是,首要的是如何通过调查能力,切切实实过好调查关,这是提高民行检察干警综合素质、增强法律监督能力的有效途径,也是增强监督能力的现实需要。
根据民事诉讼法第185 条之规定, 民事检察监督只限于对已生效的判决和裁定提起抗诉, 但法律对检察机关抗诉的民事案件应当在多长期限内做出再审与否的决定以及具体程序未作明确规定。实践中, 检察机关抗诉后, 法院对之可以任意拖延, 即使法院决定对案件进行再审, 在具体程序中, 检察机关有时也完全听凭法院安排。
3、监督权不具体、不明确, 导致监督流于形式。民事检察监督权最有利的表现形式是民事抗诉权, 如何行使抗诉权在微观上缺乏细化, 从而很难实现民事检察监督的目的。在实践中, 一些法院对检察院提出抗诉的案件消极拖延、长期不开庭审理、拒绝检察院查阅案卷, 更有甚者竟驳回检察院的抗诉。
二、相应的对策
1、完善监督立法。考察当前民事诉讼检察监督实践中存在的问题, 立法上的疏漏也是造成检察机关监督职能很难落到实处的直接原因, 因此, 不仅有必要建立系统的、多元化的民事检察监督体系, 而且也有必要在微观上对检察机关的抗诉权进行系统化、明确化。随着我国经济社会的不断发展,民事诉讼数量激增,如何及时、有效地化解矛盾纠纷,实现公平与正义,促进社会和谐,成为当前司法工作的一项重要任务。作为基层人民检察院,有着最为密切联系群众的土壤,是各种问题和矛盾的集中地,人民的祈求很强烈,这就要求上级人民检察院要切实做好领导工作。基层民行检察工作存在诸多薄弱环节,也要求各兄弟院之间加强协作,互通信息,团结合作,在整体上优化民行检察干警人力资源,以弥补上述不足。针对上述存在的问题,笔者认为:首先应在立法上得以解决。
(1)建立民行检察监督调查机制。大力开展调查工作,消除人民群众对司法工作的疑虑,切实取信于民。开展民行检察监督调查工作,是对民行检察工作的不断完善和补充,是面对新形势、新任务和新要求,在充分的理性思考、分析论证和实践探索基础上,根据民行检察工作的现状和迫切需要,也是对科学配置民行检察权,建立民行检察监督长效机制的一种积极探索。其目的和意义在于:完善法律监督机制,强化检察机关的法律监督职能,增强法律监督实效,维护司法公正。
(2)赋予检察机关一定范围内的起诉权。鉴于民事纠纷的私权性和当事人处分原则, 原则上不允许检察机关提起民事诉讼。但是, 在市场经济条件下出现大量涉及公共利益的民事纠纷, 其典型形态是环境污染案件、消费者权益案件、国有资产流失案件、雇工案件等。此类案件因种种原因无人或不敢提起诉讼, 使国家利益和社会公共利益得不到有效保护, 严重影响了司法公正, 败坏了党和政府的形象, 引起群众的极大不满。所有这些问题的存在, 客观上要求作为国家根本利益代表者的检察机关, 有必要通过行使国家起诉权, 以维护国家利益和社会公共利益。赋予检察机关一定范围内的起诉权, 不仅是必要的和可行的, 而且也符合世界立法潮流, 在美国, 检察官是政府的代表, 代表政府行使诉讼权利, 对涉及政府利益的案件和公共利益的案件, 提起诉讼, 参加诉讼, 出席法庭, 保护政府和公众的利益。1976 年《法兰西共和国民事诉讼法典》第421 条规定: “检察机关可以作为主要当事人起诉, 或者作为联合当事人参加诉讼。检察机关在法律规定的案件中, 代表其他人。”由此可见, 检察机关对涉及国家和社会公共利益的民事案件有提起诉讼的权利已是国际通例。
(3) 赋予检察机关参与民事诉讼的权利。我国现行的检察监督制度, 对法院民事审判活动监督的力度远远不够, 应当加强。事后监督排除了检察机关提起诉讼和诉讼过程中参与诉讼的可能性, 这种封闭式的系统, 使法院的审判行为在很大范围失去制约。对法院的审判活动要多角度、全方位的实施监督。从我国宪法和民事诉讼法总则的规定中可以看出, 人民检察院对民事审判的全过程进行监督是立法的本意, 只是民事诉讼法第185 条有关抗诉权的规定有失合理, 可以在以后民事诉讼法修改中加以明确和完善。
(4) 完善检察机关对生效裁判的抗诉权。要发挥检察机关抗诉监督的作用, 就必需在立法上对检察机关抗诉权加以细化。
首先, 应该赋予检察机关完整的抗诉权。由于民事诉讼法只规定了检察机关享有民事抗诉权, 并未明确规定与抗诉权相关的具体权力, 因而在实际操作中无法实现民事诉讼检察监督的目的。为此,立法中应明确规定检察机关享有调卷权、否决权、摘录权、复制权、出席庭审权、侦查权、调查取证权、列席合议庭和审判委员会会议权等。
其次, 应明确检察机关的抗诉时间, 为解决现行立法所规定的抗诉无期限造成的弊端, 根据既判力原则, 法院应明确规定检察机关提起抗诉的起止时间。这样既有利于裁判权威、程序稳定和诉讼效力, 也有利于社会关系的和谐。
再次, 应明确检察机关在诉讼中的地位, 检察机关提起或参与的民事诉讼限定在涉及国家利益和公共利益的民事案件范围内, 因此, 检察机关在诉讼中的正确称谓, 应该是“民事公诉人”, 检察机关在民事公诉中, 具有国家法律监督者和国家公益代表人的性质而成为国家的代表, 代表国家行使诉权, 享有国家的民事实体权利和诉讼权利。
2、转变执法理念。观念问题是造成当前中国民事检察监督不力的一个重要因素。长期以来, 我国检察监督受“重打击、轻监督”以及传统的“官本位”思想的影响, 导致了检察机关在民事检察监督程序中的地位、职能、功能无法明确的混乱现象。为此, 必须转变观念, 从根本上加强对民事检察监督重要性的认识。只有这样, 民事检察监督才能适应市场经济体制下对司法公正的保障。社会主义法治理念是我国建设社会主义法治国家的思想观念体系,它反映了社会主义法治的性质、功能、价值取向和实现途径,是社会主义法治体系的精髓和灵魂,是立法、执法、司法、守法和法律监督的指导思想。社会主义法治理念由依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的主要内容构成。它的本质特征是以人为本、保障人权、文明执法。法治建设的根本目标是实现好、维护好、发展好最广大人民的利益;人民是法治的主体,是法治建设的重要参与者和推动力。
3、建立交流机制。在我国检察机关中, 绝大多数检察人员终生从事检察工作, 并且终生在某一检察机关任职, 检察人员和审判人员由于工作性质的单一性和差异性,互相对对方的工作不理解, 甚至存在异样的看法,形成了工作中不配合等问题。因此, 可设想建立检察官和法官定期或不定期的职务轮换机制, 使得双方都能了解审判工作和检察工作的性质和职能, 从而有利于增强相互之间的亲和力, 减少因职业差异而引起的不必要的困惑。
作者单位:株洲市石峰区人民检察院
机械工业部科技事业单位档案目标管理考评定级（暂行）办法
机械部
机械工业部科技事业单位档案目标管理考评定级（暂行）办法
1995年4月18日，机械工业部
为深入实施《档案法》，进一步提高科学技术事业单位档案管理水平，根据国家档案局、国家科委、建设部联合下发的《科学技术事业单位档案管理升级办法》和国家档案局的有关要求，结合机械工业部档案工作的实际，制定本办法。
一、档案目标管理考评定级范围
部直属科技事业单位，包括工程勘察设计单位和院、校。实行企业化管理的科技事业单位近三年内仍参加考评定级活动。
二、等级划分与考评内容
机械工业部科技事业单位档案目标管理等级，分为国家一级，国家二级和部级先进。考评总分数为100分。95分以上为国家一级，85～94分为国家二级，75～84分为部级先进。
三、申请定级的程序和要求
科技事业单位申请档案目标管理定级时，要明确提出等级要求。定国家一级的主要是规模较大的科技事业单位，其档案管理必须达到国内一流水平。定国家二级的应是机械工业系统档案管理的领先水平。规模小的单位，一般达到国家二级，原则上就不再晋升了。直接申请定为一级的单位需经国家档案局批准。各单位在正式申报定级前，应按照《机械工业部科技事业单位档案目标管理考评内容和标准》规定的考评项目和考评内容，认真做好定级前的各项准备工作。在自检合格的基础上，经协作组组织预检，认为基本达到定级条件时，由申请定级单位正式写申请报告，填写《机械工业部科技事业单位档案目标管理定级申请表》及《机械工业部科技事业单位档案管理工作基本情况调查表》。经本单位领导审查同意后，报部办公厅，抄送地方档案局。
四、组织考评
机械工业部科技事业单位档案目标管理定级考评工作，由部办公厅组织国家级和部级档案评审员参加，组成5～7人的考评组，对档案管理定级的单位进行考评。
五、时间和方法
（一）时间：部办公厅每年组织两次考评，五至六月份一次，九至十月份一次。申请定级报告材料，必须提前二个月上报，方可组织考评，如错过上报的时间，则顺延到下一次考评。
（二）方法：考评小组在进行考评时，要严肃认真，实事求是，坚持标准，从严要求。一般采取听、看、查、评的方法进行检查验收。
听，就是听分管档案工作的领导和档案部门领导的汇报；
看，就是看机构设置，看库房，看设备，看规章、制度，看档案开发利用情况；
查，就是根据本单位的自检评述，对档案的完整情况和案卷质量进行检查；
评，就是根据听、看、查的结果，进行综合分析，提出考评意见，作出基本评价，肯定成绩，指出不足，提出改进工作的意见。
六、审批与发证
考评组考评工作结束后，要写出考评意见。定为国家一级的，由部办公厅审核，报国家档案局审批、发证；定为国家二级、部级先进的，由部审批、发证。
七、发证的作用与奖励
档案管理等级证是验证部直属科技事业单位档案管理水平的标志和考核管理基础工作的依据，是各单位领导、科技人员和档案人员辛勤劳动工作成绩的体现。获得国家级档案管理证书的单位，在全面质量管理、勘察设计单位资格认证等考核验收时，享受档案专项工作免检权，并可作为评选先进单位的考核参考依据之一。对档案部门的人员和有关人员应给予奖励。对档案目标管理工作作出重要成绩、表现突出的档案管理人员，其事迹可作为评选先进工作者或晋升的考核参考依据。
八、监督与检查
档案目标管理定级不搞“终身制”，部办公厅将定期通报定级情况并对已经定级单位的档案管理工作进行复查，发现定级单位档案管理水平低于证书等级时，要求定级单位限期整改，到期不合格者，予以降级或吊销其证书。
九、国家级和部级档案评审员的聘任与职责
机械工业部科技事业单位档案目标管理国家级评审员，由部办公厅负责推荐，报国家档案局审批，发聘书。部级评审员，由部选聘发聘书。其职责是：对部直属科技事业单位的档案目标管理工作进行业务指导，参加档案目标管理定级的咨询、考评工作，及时向部办公厅反映有关情况和问题。
十、本《办法》自颁发之日起执行。
