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江苏省人大常委会


江苏省农民负担监督管理条例
江苏省人民代表大会常务委员会


（江苏省第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2000年4月22日通过，自2000年6月1日起施行）

第一章 总则
第一条 为了加强对农民负担的监督管理，保护农民的合法权益，规范农民应尽的义务，促进农村经济发展和社会稳定，根据《中华人民共和国农业法》、《农民承担费用和劳务管理条例》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称农民负担，是指农民依法承担的村提留、乡（含镇，下同）统筹费、农村义务工和劳动积累工（以下简称劳务）及法定的其他费用。
承担前款规定的费用和劳务，是农民应尽的义务。除此以外，要求农民无偿提供财力、物力和劳务的，农民有权拒绝。
第三条 农民负担实行预决算制度、专项审计制度和监督卡制度。
凡依法向农民提取的村提留、乡统筹费和要求农民提供的劳务，应当以乡人民代表大会审议通过、报县级农民负担监督管理主管部门备案的预算方案为依据，填入农民负担监督卡，按卡收取和派工，并及时如实登记。依法收取的其他费用也应当登记入卡。
农民负担监督卡由省农民负担监督管理主管部门统一制定格式，设区的市人民政府统一印制，由乡人民政府于当年的4月30日之前免费发放到农户。印制费由乡人民政府负担。农民负担监督卡发放到农户之前不得向农民收取当年的费用、要求农民承担当年的劳务。
第四条 县级以上地方各级人民政府农民负担监督管理主管部门，负责本行政区域内的农民负担日常监督管理工作。计划、财政、物价、监察、法制等部门，按职责分工，协同做好农民负担监督管理工作。
乡人民政府主管本乡农民负担的监督管理工作。
第五条 县级以上地方各级人民政府农民负担监督管理主管部门主要负责以下工作：
（一）监督检查有关农民负担管理的法律、法规和政策的执行情况；
（二）对村提留、乡统筹费及劳务的提取、使用情况进行统计汇总、专项审计、监督管理；
（三）审核、会签涉及农民负担的文件；
（四）查处加重农民负担的违法行为；
（五）受理涉及农民负担的信访、检举、控告。
第六条 农民负担监督管理工作实施地方和部门主要负责人负责制，将农民负担监督管理工作作为考核干部政绩的内容之一。对因加重农民负担而危害农村稳定造成重大影响的，应当追究相关的地方或者部门主要负责人的责任。
第七条 对非法增加农民负担的行为，农民和其他组织及个人有权向人民政府及农民负担监督管理、监察等有关部门检举、控告。有关人民政府或者部门应当在接到检举、控告之日起30日内答复检举、控告人。

第二章 村提留、乡统筹费的监督管理
第八条 农民缴纳的村提留、乡统筹费以村为单位计算，其总额不得超过1997年的预算额。过去由集体经济组织全部或者部分承担村提留、乡统筹费的地方，可以作适当调整。
村提留、乡统筹费必须严格按照《农民承担费用和劳务管理条例》规定的程序、方式，在当年的夏收和秋收后分两次收取，并出具由省统一印制的专用票据。
第九条 村提留包括公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和其他生产性投资。公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。管理费用于村干部报酬和管理开支。
乡统筹费用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业。乡统筹费也可以用于五保户供养。五保户供养从乡统筹费中列支的，不得在村提留中重复列支。
第十条 村提留、乡统筹费总额中，村提留所占比例不得低于60％。
村提留总额中公积金所占比例不得低于40％，公益金、管理费分别不超过30％。
乡统筹费的开支项目，除法律、法规和省人民政府规章已有规定外，任何单位和部门不得定比例或者定额强令乡人民政府或者乡集体经济组织执行。
第十一条 村提留、乡统筹费在其应收取的总额内，可以按县级人民政府分档负担的规定，收入高的农民多缴纳，收入低的农民少缴纳。
第十二条 对法律、法规规定的优抚对象和收入水平在县人民政府规定的农村最低生活保障线以下的特别困难户，经村民会议讨论评定，可以减免村提留、乡统筹费。
因遭受严重自然灾害造成较大经济损失的村，由村民委员会提出申请，经乡人民政府同意，提请乡人民代表大会审议通过，可以减免或者缓交乡统筹费。对因执行减、免、缓而减少的收入，不得分摊给其他村和农户。
第十三条 村提留、乡统筹费分别属于村、乡全体农民集体所有，并按规定使用。任何单位和个人，不得改变村提留、乡统筹费的集体资金性质和用途，严禁任何单位和个人调用或者挪作他用。
第十四条 建立健全村提留、乡统筹费的财务管理制度。
村提留的收支计划、开支项目，必须经村民会议讨论通过。村提留的使用情况，作为村务公开的主要内容，至少每季度向农民张榜公布一次，接受群众监督。
乡统筹费除乡村两级办学经费外，由乡农村经济经营管理部门管理，分项核算，专款专用，接受财政部门的监督。乡人民政府应当把乡统筹费的使用情况，每半年向全乡各村张榜公布一次，同时每年向乡人民代表大会报告乡统筹费预算的执行情况。

第三章 农村义务工和劳动积累工的监督管理
第十五条 农村义务工，主要用于本乡内植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等。因防汛、抢险、抗灾需要，县级人民政府可以统筹安排使用义务工。
劳动积累工，主要用于本村农田水利基本建设和植树造林。乡以上人民政府统一组织农田水利建设使用劳动积累工，应当坚持谁受益、谁负担的原则，对非受益区出工的劳动力，应当落实补偿办法。
第十六条 农村中具有劳动能力的十八至五十五周岁的男性、十八至五十周岁的女性，每年承担五至十个农村义务工和十至十五个劳动积累工，两工合计不得超过二十五个标准工日。因抢险救灾需要增加农村义务工和劳动积累工的，由县级以上地方人民政府决定。
第十七条 对因病、伤、残或者其他原因承担农村义务工和劳动积累工有困难的，经村民会议讨论通过，可以减免。
第十八条 农村义务工和劳动积累工以出劳为主。农民本人自愿，可以实行以资代劳，但不得强行要求以资代劳。
以资代劳金的标准，实行一县（市）一价，由设区的市人民政府规定，报省农民负担监督管理主管部门备案。
经批准收取的以资代劳金，由乡农村经济经营管理部门统一管理，专款专用，年底报账结算，并向农民公布。
第十九条 农村义务工和劳动积累工，年初按照乡人民代表大会审议通过的用工计划分解到户，填入农民负担监督卡，严格执行用工登记制度，年底由村民委员会或者村集体经济组织张榜公布用工情况，接受群众监督。

第四章 其他项目的监督管理
第二十条 农业税和农业特产税不得重复征收。在农业税计税土地上种植应税农业特产品的，在征收农业特产税时应当将农业税扣除。
农业特产税、屠宰税、车船使用税、耕地占用税必须据实征收，不得向乡村下达指令性指标，禁止按人头、田亩向农民平摊。
第二十一条 向农民或者集体经济组织集资，必须有法律、法规依据。
政府及部门组织兴办的道路、电力、通讯、广播、电视以及小城镇基础设施建设等项目，不得向农民集资。各级人民政府及其有关部门不得在乡村开展要农民出钱出物出工的达标升级活动或者变相的达标升级活动。
教育集资必须按照《中华人民共和国教育法》的规定，用于实施义务教育学校危房改造和修缮，新建校舍，不得挪作他用。教育集资应当控制数量，由县级以上地方人民政府严格审批，不得变成经常性的集资活动。
在村范围内兴办农民公益事业所需资金，应当从公益金中列支，资金不足的可以经三分之二以上村民同意后向农民筹集。
第二十二条 面向农民的行政事业性收费，其项目的设置、范围、标准的制定和调整，须经省人民政府批准。
经批准的收费项目、收费范围、收费标准应当在收费现场向农民公布。收费时应当出示《江苏省收费许可证》和《江苏省收费员证》，开具省财政统一印制的票据。对无证收费的，农民有权拒绝。
禁止在结婚登记、农村中小学生就学、户口迁移、农民建房和办理计划生育指标等过程中向农民代收其他费用。
第二十三条 向农民或者农村集体经济组织发放牌照、证件、簿册，必须有法律、法规的规定或者经省人民政府的批准。所发放的牌照、证件和簿册，只能按照省财政、物价和农民负担监督管理主管部门审核的收费标准，收取工本费。
第二十四条 禁止任何单位和个人向村民委员会和村集体经济组织摊订报刊。村民委员会或者村集体经济组织订阅报刊的费用不得超过村管理费的百分之十。
向农民和集体经济组织发行书籍、有价证券，组织农民参加保险、募捐，推销农业生产资料以及其他商品等，必须遵循自愿原则，任何单位和个人不得强行摊派。
第二十五条 农民按国家有关规定交售粮食等农产品，收购单位不得拒收，不得压级压价。农民交售农产品，收购单位应当即时支付现金，不得拖欠。不得从农民的销售收入中为其他部门和单位代扣除农业税以外的税费。禁止以要求农民完成农产品种植、养殖任务等为理由，向农民收
取保证金、抵押金、罚款、差价款等。
第二十六条 任何部门、单位在农村设置机构、配备人员或者执行公务、购置设备等所需经费，不得向农民和集体经济组织摊派。
为农民出具证明、介绍信不得收费。
第二十七条 企业、事业单位为农民提供经济、文化、技术、劳务、信息等服务，应当坚持自愿、低偿、有效的原则，实行谁收益谁负担。按照国家和省有关规定由服务单位或者个人与农民签订服务合同，按合同约定收取费用。
农村电价、水价等必须执行国家和省有关规定，严禁擅自提高标准和平摊收取。有关部门核定和调整农村电价和水价等标准时，应当会同农民负担监督管理主管部门制定，并按审批权限报请批准。
第二十八条 向农民征收税费以及提取村提留、乡统筹费，应当严格依法进行。严禁动用公安民警、联防队和组织人员强制向农民收款、收物。严禁非法没收农民的财物或者非法限制农民的人身自由。

第五章 法律责任
第二十九条 违反法律、法规规定设置的收费、集资、罚款、基金、摊派项目以及达标升级活动，由农民负担监督管理主管部门或者有关部门报请同级人民政府予以撤销，并视情节轻重由有关部门追究违法单位主要负责人的责任。
第三十条 违反本条例规定，向农民收费不开具省统一印制票据或者不按规定填发农民负担监督卡的，由县级以上农民负担监督管理主管部门责令改正，拒不改正的，对有关责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分或者纪律处分。
第三十一条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上农民负担监督管理主管部门或者有关部门责令其停止违法行为，返还非法收取的资金或者财物，并可以对单位负责人、直接责任人处以三百元以上一千元以下罚款，造成损害的，应依法承担赔偿责任：
（一）超过规定标准提取村提留、乡统筹费的；
（二）超过规定标准使用农村义务工和劳动积累工或者强制农民以资代劳的；
（三）向农民征收超额税金或者平摊税金的；
（四）强制农民参加各种保险的；
（五）强制向农民集资、摊派、募捐的；
（六）无偿调用村提留和乡统筹费以及以资代劳金的；
（七）向农民和村民委员会或者农村集体经济组织摊订报刊或者书籍的；
（八）强制农民购买有价证券，交纳各种保证金、抵押金的；
（九）违反规定提高标准收取水、电、服务费的；
（十）在结婚登记、农村中小学生就学、户口迁移、农民建房和办理计划生育指标等过程中代收其他费用的；
（十一）为农民出具证明、介绍信收取费用的；
（十二）强制由农村集体经济组织和农民承担行政事业单位设在农村的机构和人员所需经费的。
国家工作人员有前款行为，情节严重的，并可以由监察机关或者其主管部门给予行政处分；村干部有前款行为，情节严重的，依照国家有关规定处理。
第三十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由监察机关、公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）对检举、控告和抵制非法增加农民负担的单位和人员打击报复造成后果的；
（二）组织人员使用非法手段强制向农民收款收物、非法限制农民人身自由的；
（三）加重农民负担，造成农民伤残、死亡等严重后果的；
（四）挪用和贪污村提留、乡统筹费以及以资代劳金的。
第三十三条 农民和农村集体经济组织对行政机关作出罚款、集资、摊派、收费等具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》的规定申请行政复议，也可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向人民法院提起诉讼。
农民和农村集体经济组织认为具体行政行为依据的国务院部门、县级以上地方人民政府及其工作部门或者乡人民政府的规定不合法，在对具体行政行为提请行政复议时，可以依法一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。
第三十四条 农民违反本条例规定，拒不承担村提留和乡统筹费义务的，村民委员会或者农村集体经济组织和乡人民政府应当对其进行说服教育。经说服教育仍拒不履行义务的农民，乡人民政府可以向其发出《村提留、乡统筹费追缴决定书》，责令其限期履行。对在法定期限内既不申
请县级人民政府复议又不向人民法院提起诉讼的，可以由乡人民政府依法申请人民法院强制执行。
第三十五条 农民负担监督管理人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权，尚未构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附则
第三十六条 实行国家农村税费改革试点的地方，按国家有关规定执行。
第三十七条 本条例自2000年6月1日起施行。



2000年4月26日
略谈我国民商检察监督立法的法典化

林智明


[内容提要] 出于回应商事审判蓬勃发展对司法公正的迫切需求，传统民事检察监督要在与行政检察监督分离的基础上作“民商检察监督”的大体系构造。“民商检察监督”是横跨民诉法及宪法的交叉学科话题，为适应司法监督工作规范化的需要，极有必要改变现行分散立法模式进行法源重整以推动独立的、专门的、统一的、单行的且具有宪政意义的法典化编纂运动。

[关 键 词] 民商检察监督 审判独立 法典化 申诉难 2007年民诉法修正案


2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁布开创了我国监督立法法典化的先河，对司法监督的规范化无疑具有里程碑式的意义。针对法院民商审判工作的检察监督虽是颇具中国特色的司法制度，但可能是局限于检察主体的视角将重点界限在传统“民事”事项忽略“商事”审判的蓬勃发展及社会对商事审判公正的迫切需求而造成诸多立法空白及停滞，或因检察理论一直处在司法改革边缘化的“被主流学者们遗忘的角落”，[1]具有法典编纂意义的统一立法始终没有展开，即便2007年民事诉讼法修正案尚停留在“小打小闹”的阶段，这大大地拖拉了司法监督规范化的“后腿”。本文拟提出“民商检察监督立法的法典化 ”命题，并从法院司法监督的角度谈些不太成熟的看法，以求教于方家。

一、法律基础——从民商检察监督的法源推演法典化
我国民商检察监督的法律渊源基本形成了以宪法为导源、基本法律为骨架、司法解释为基础的整体格局：（1）宪法第129条规定了检察院作为国家法律监督法定机关的性质及职能；（2）《人民法院组织法》第13条第3款、《人民检察院组织法》第18条均规定检察院对法院确有错误的生效判决和裁定有权按照审判监督程序提出抗诉；（3）民事诉讼法对民商检察监督制度作了具体的规定：第14条规定检察院有权对民事审判活动实行法律监督；第187条第1款规定了抗诉作为法律监督的基本手段及具体事由，第2款确立了同级检察院提请抗诉及上级检察院承担具体抗诉的原则；第188条规定了抗诉的双层再审制度及法院在30日内作出再审裁定的时限；第189条规定提出抗诉的形式即检察院须制作抗诉书；第190条规定对抗诉再审案件检察院派员出庭制度；（4）最高人民检察院1999年《关于最高人民检察院检察委员会讨论民事行政抗诉案件的范围的规定》以及2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》就民商检察监督权的行使的范围、受理、立案、审查、提请抗诉、抗诉、出庭等作了详细的规定。由此可见，我国民商检察监督的法律渊源具有以下特点：（1）极高的法律位阶。我国民商检察监督的权力来源乃有具有最高法律效力的宪法予以明确，其具体的监督手段亦由规定基本司法制度的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》规定，此两法是具有宪法性质的规范化法律文件，其法律地位显然高于普通法律；（2）跨领域法的性质。我国民商检察监督的法律渊源横跨法院审判及检察工作两大坂块，具有双重性，一方面由调整民商事基本制度及诉讼的法律规制，另一方面也由规范检察工作的法律及司法解释予以明确。在司法实践中，最高人民法院及最高人民检察院均可成为具体的应用法律解释的制订主体；（3）不具备独立性。作为民商检察监督主要正式法源的民事诉讼法长期以来将检察监督作为再审程序启动机制来定位，民商检察监督成为法院审判监督程序的配角，民商检察监督法始终没有脱离民事诉讼的藩篱而独立成长；（4）不具有专门性。我国缺乏专门的民商检察监督立法，即便最高人民检察院的司法解释，也是将其与行政检察监督作捆绑式规定，对其专业性照顾不足；（5）体系不健全。我国民商检察监督立法单薄，法律条文寥寥无几，存在众多的法律空白，未有形成内容丰满、结构明晰的规范群；（6）存在法律冲突。比如人民检察院对民事诉讼执行程序、保全程序、诉讼费用负担等方面的抗诉，以及人民检察院在庭审中的地位、阅卷或是审查阅卷的问题，最高人民检察院与最高人民法院之间存在重大的意见分歧；[2]（7）不反映理论研究最新成果。自2003年第7届全国民事诉讼学术研讨会以来，我国民商检察监督制度的理论研究取得了长足的发展和丰富的成果，遗憾的是2007年民事诉讼法修正案没有给予应有的关注。总言之，我国民商检察监督法律不能满足规范检察监督促进司法公正的实践需要，应推动法典化运动进行专门、统一、完备的法律编纂。此种趋势已在司法实践中显现，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》标志我国民商检察监督法律的统一化业具雏形。但该规则将民商及行政的检察监督作统一规制在专门性的深入程度还不足够，尚没有改变检察监督作为民商再审程序启动机制的狭隘定位，民商检察监督还没有赢得应有的独立地位并脱离民诉法的框架遵循自身体系及结构逻辑作充分而健全的发展，更为重要的是，该规则仅是检察系统的单方造法没有体现其跨领域法的性质而在司法实践中造成法院与检察院之间诸多的紧张关系，而且其作为检察院应用法律的司法解释远远没有满足民商检察监督具有宪政制度的至高无上的法律效力的要求，因此，我国民商检察监督法律虽已迈出统一化的一小步，但“雄关漫道真如铁”，其法典化的历史使命任重道远，还有许多工作要做，还有很长的路要走。

二、理论逻辑——从审判独立与检察监督的关系证成法典化
民商检察监督法律作为跨领域法，其涉及的不单纯是检察监督权的职权范围与运作问题，仅靠检察监督经验的总结及单边的努力，法典化则有失全面性成为缺乏科学性的理论乌托邦，将其画定为对审判独立的外来干预致使其成为法院展开民商再审诉讼的配角，法典化则因民商检察监督法律主体性的掩埋及自主发育的桎梏而不过是当今民诉法粗描淡写、廖廖无几的立法境况下的迷人的幻想。民商检察监督法律是以审判独立与民商检察监督关系作为调整对象的，这意味着其涉及的不是普通性的民商社会关系，而是以法院及检察院两大司法机关职权行使及其协调的权力性质问题，因为无论是法院审判权的独立行使还是检察院的法律监督均属于国家权力范畴，此两种司法权力运作过程中产生的冲突及协调问题显然也归类为权力治理层面的问题。“宪法恰是驯服公权力的工具，也正因为如此，宪政才获得了强大的号召力。质言之，宪法问题就是关于权力的问题”，[3]因此，审判独立与检察监督关系是宪政建设中十分重要的内容，诚如美国《独立宣言》的起草人托马斯•杰斐逊在《肯塔基州会议》中所言：“在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端”，[4] 民商检察监督法律就其效力位阶应该是宪法类型的法律。当今仅由《宪法》、《人民法院组织法》及《人民检察院组织法》简单规定赋权条款，主要由《民诉法》作草草规定，以司法解释做具体补充的立法体系显然与民商检察监督法律的宪法位阶的地位及层次极不相称，这在司法实践中造成对民商审判监督的乏力、疲软甚至走过场。因此，民商检察监督的各式法律渊源应从《民诉法》中审判监督启动程序的角色定位中解脱出来以获取独立的主体性地位，并脱掉普通法律及司法解释的“平民外衣”推动宪法性质规范化文件意义的升级编纂及法典化。民商检察监督法律关系具有内容的丰富性及逻辑的体系性，正如麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇分析政府权力两面性：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”，[5]法院审判独立与检察院法律监督权同样也具有权力构造与权力制约这“一个铜板的两面”的内容，法院在维护审判独立的同时也得为司法监督开辟顺畅的渠道，检察院对民商审判依法进行法律监督的同时也须根据尊重审判独立的尺度保持相应的谦抑，而其中审判独立与检察监督的冲突及协调作为二者的平衡互动也需要形构某种稳态的制度化标准以消弭权力的角逐与倾扎。故而，因循自身的逻辑性及体系性，民商检察监督法律为避免分散立法必然带来的法律空白、法律冲突推动统一立法运动将是其脱离民诉法轨道自主迅猛发展的必然要求。正如行政诉讼从混同民事诉讼到《行政诉讼法》单独成文的发展轨迹一样，鉴于行政审判与民事审判性质的差异，行政检察监督与民商检察监督也因在规制对象、基本理念及制度选择等方面的不同而逐步分离，且《民事诉讼法》及《行政诉讼法》对检察监督权力来源的分离规定模式已为行政检察监督独立于民商检察监督打下了制度基础，我国民商检察监督立法应明了此种趋势而往专业性及纯粹性大步深入发展，推动民商领域的专门立法。我国《宪法》基本体系及结构已定且要保持长久的稳定性，因此期望修改宪法将民商检察监督制度补充其中实在不太现实，因此民商检察监督法律独立于《宪法》之外谋取单行宪法性文件的法典化形式将是唯一可取且可行的选择。但我国《宪法》重在权力分配，在权力治理上忽略了权力冲突及协调的体制性安排，故应出台相应修正案对审判独立与检察监督的冲突及协调作原则性规定，以明确制订民商检察监督单行宪法的宪政基础。

三、社会需求——从处理涉诉信访的“申诉难”现象把脉法典化
近年来，随着社会转型步伐的迈进，我国法院迎来了涉诉信访案件的巨大的历史洪峰：最高人民法院从1993年至1997年共处理和接待来信来访540000件次，2001年则处理152557件次，2003年处理120000余件次，2004年处理147665件次，2005年处理147449件次；全国各级法院1996年接待公民来信来访520万余件次，1998年接待935万余件次，1999年接待1069万余件次，2000年接待939万余件次，2003年处理397万余件次，2004年办理422万余件次，2005年办理3995244件次。[6]然而由于法律机制的不健全，“特别是1991年民事诉讼法审判监督程序对申请再审事由、审查程序等规定得不够具体明确，影响和制约了审判监督职能的发挥。一些申诉得不到及时处理，有的被长期搁置，形成了‘申诉难’的局面”。[7]“如果说，我们的法律的、哲学的和宗教的观念，都是在一定社会内占统治地位的经济关系的或近或远的枝叶，那末，这些观念终究抵抗不住因这种经济关系完全改变而产生的影响”，[8]大量经济社会矛盾因“申诉难”长期积压得不到化解，必然要求作为上层建筑的法律作相应的调整及完善。这主要体现在1995《信访条例》的废止以及2005年新《信访条例》的施行，以及保险监督委员会、公安部、建设部、财政部、国土资源部、卫生部、国家环境保护总局等新的信访工作办法或规定的颁布，还有民事诉讼法修改，“中央高度重视解决人民群众反映强烈的‘申诉难’问题，并将民事审判监督程序改革作为司法体制改革的重要任务之一。十届人大每次会议期间，均有不少代表提出修改现行民事诉讼法议案。其中针对当事人‘申诉难’、‘执行难’，要求完善审判监督程序和执行程序的议案57件，占总数的2/3。因此，十届人大常委会立法规划也将民事诉讼法修改列入其中”，[9]并最终于2007年通过修正案。可见，涉诉信访及其“申诉难”问题已促成行政法律完成法典化的形式演进，然而民诉法2007年修正案仅在抗诉事由、“上级抗”原则及进入再审期限等三个狭窄范围所作的轻微反应则显属“小巫见大巫”，其内容极不完备存在诸多法律空白根本不能满足当事人提出申诉的“有法可依”的需求，其形式分散、法律互为抵触也不能满足当事人选择申诉处理机制及预测最终结果的需要，其主要作为非正式法律的司法解释地位也不能满足重振法律监督权威的需要造成实践中检察监督软弱无力、效果式微，功能发挥不全，不能充分实现作为替涉诉信访及“申诉难”分担解优的“社会安全阀”之功效。比如，佛山市中级法院的调研就表明：“从佛山中院2005年统计的情况看，由当事人申诉再审的案件有640件，占申诉总数的94.8%；检察院抗诉再审的案件32件，占4.7%；上级法院指令再审和本院自行再审的案件3件，只占0.44 %。”[10]“这里有一个非常重要的要求，就是任何的社会需要、法律等等都应当从政治上来考察，即从整个国家的观点，从该问题的社会意义上来考察”，[11] 涉诉信访及其“申诉难”问题关乎国家稳定与发展及和谐社会的构建，且就性质而言，公民信访权是《宪法》第41条规定的批评权、建议权、控告权、申诉权及检举权的上位概括，属于一种宪法权利，法院、检察院等有关国家机关处理群众信访是宪法课以的义务，因此强化检察监督以化解“申诉难”问题就属于宪政建设命题中的宪法问题。“人类以国家为单位的各个历史阶段，每走过一个艰难困苦的里程，都要通过宪法来制定克服困难所需要的新规则，以此来继续人类的发展；每经过一段苦难深重的生活，都要通过宪法来确定为消除苦难所需要的新的政治及社会形态，从而进入新的历史阶段”，[12]超越司法解释及普通法律的位阶上升到宪法层面推动民商检察监督法律形式的法典化，就是我国司法机关在构建和谐社会新时期树立法律监督权威、分泄涉诉信访洪峰、走出化解“申诉难”困境的必然的客观要求。此部法典之社会意义在于，以内容完备、体系健全的单行宪法性文件作为当事人寻求检察公权力救济民商合法权利的行为指南，有利于社会民众消弭“法上有权”的人治思想和根深蒂固的“包清天”情结，在法律充足的框架内理智地思考信访及申诉的必要性、可行性，并审慎地选择检察监督的救济途径，减少缠诉缠访、闹访、京控等危害社会稳定的现象，并在司法实践中切实强化民商检察监督的实际功能与作用，杜绝各种现象违法审判，促进社会公平与正义的最终实现。

四、历史启示——从中国监督法制建设的得失成败评点法典化
希梅尔法伯称赞阿克顿勋爵给政治和宗教同时带来一个真理：“权力，不管它是宗教还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量”，[13]这从人性论的角度夯实了权力制约的理论基础。适应建立中央集权国家的政治需要，自秦汉以来我国历朝历代都重视监督法制的建设，尤其被认为具备现代检察功能的监察制度在古代中国非常发达，对当今法律监督法制建设具有丰富的历史价值及深刻的启示：一是法典化是监督制度自身发展的逻辑必然。封建社会负责纠察百官、追究官吏犯罪的御史具有多项职能，拥有侦查、逮捕、审判等广泛的权力，具体如驱磨点检、微行暗察、风闻奏事、越级弹奏、大事奏裁、小事立决、特事先斩后奏等，随着其组织机构不断完善及发展、职权运作日益成熟规范，从发端时期开始就产生了具有法典性质的专门规范——秦朝的《语书》。之后各朝代均承袭秦制保持专门法典的形式，如西汉惠帝时规定了监察纠举包括断狱审案不直、官吏贪污受贿及严苛不法等现象的“九条规则”，唐代监察官吏善恶行为的“六察法”，元朝的《宪台格例》、《察司体察条例》、《察司合察事理》等、明朝的《纠劾官邪规定》、《巡抚六察》、《巡按六察》等，清朝的《巡方事宜十款》、《台规》及《都察院规则》等。由是观之，随着现代民商关系的蓬勃发展，尤其是《诉讼费用交纳办法》以较低的门槛洞开了各类民商纠纷蜂涌至法院的大门，民商检察监督关系及相关制度也会因循内在规律迅猛发展进而形成一个颇具规模、条理明晰的制度体系，专门的法典化立法也就瓜落蒂熟；二是法典化是法律监督权力构造及权力制约两大主题语话的立法统一。权力构造是基础，是法典化内容的正面，否定法律监督权力构造的社会需求则法典化无从谈起。我国从1957年至1978年的长达二十多年在“无产阶级专政下继续革命”理论的“左倾”思想及法律虚无主义影响下砸烂公检法，废除法律监督造成的严重后果就是最典型的例证。“五十多年的经验教训证明，我国什么时候重视法律监督，什么时候社会主义法制就发展，什么时候削弱以至取消法律监督，什么时候社会主义法制就受到损害以至破坏；反之亦然。在我们这样一个影响法律统一正确实施的因素严重存在的国家，如果没有专门的法律监督机关，就难免出现有法不依、执法不严、违法不究等违反法制原则的现象，社会主义民主也就失去了法制的保障。”[14]我国民商检察监督权即抗诉权除权力来源、抗诉事由等几个方面取得法律形式外，诸如行使的范围、程序设计等或存在构造不足或仅停留在检察系统单方制定的司法解释的层次，远远未能满足促进民商检察监督权合法运作的“有法可依”的需要。权力制约是法典化内容的背面，也是宪政的核心，“‘如何规制公权力’，是一个众人关注的焦点，也是宪法要解决的重点问题。人们对此的关注限度远远超过其他的事项，以至于几乎人人都接受了宪法是限权之法，宪政即限政的论调。”[15] 对法律监督权制约的缺失或不足，法制建设及民主政治同样会受到损害。例如，宋朝设立御史台及谏院掌管检察大权，但台谏官吏由皇帝亲自任命，允许风闻弹奏，不受任何限制，成为皇帝牵制宰相等政府官员的一种力量，以及权臣专权和排斥异己的工具。这也恰正是我国检察监督权缺乏制约机制现实的真实写照，“三大诉讼法皆赋予了人民检察院几乎不受任何限制的再审抗诉权，……，由于法律在赋予检察院再审抗诉权绝对权威的基础上，并未就再审抗诉权行使的具体程序加以规范，以至于在检察院看来，它们不仅拥有对法院所有生效裁判的抗诉权，而且可以在认为必要时进行调查取证、调阅案卷、出席庭审、参与质证、发表辩论意见等各项活动，致使法、检两家冲突愈演愈烈”，[16] 其直接后果就是构成对审判独立的严重干预及危害；三是法典化是民商检察监督独立性充分发展的必然产物。我国在新民主主义革命时期实行“审检合署制”，在审判机关内附设检察机构，检察监督不具备应有的独立性，要形成体系独立的专门法典在当时简直是无法想象的。直到今天，检察监督还定位为三大诉讼再审程序的启动机制，长期在诉讼法的制度体系内充当再审程序的配角，民商检察监督也一直与行政检察监督“拉郎配”，其独立自主发展的模式还没有建立。只有将争脱民诉法体制的束缚的“独立自主运动”进行到底，民商检察监督的法典化才能在自在的空间里看到那一缕黎明的曙光。

结语
法典化正是奏响我们这个伟大的国度和繁荣的时代法治主旋律的那串最响亮、最动听的音符。“天刚刚破晓，明天还会远么？”或者远古秦王朝《语书》那些光辉而灿烂的篇章可告诉我们那是在重现法治国的时代语境中可以拷贝的法制辉煌而不仅仅是法史学家们梦呓般的追思，或者《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的既在及新《信访条例》的施行已让我们在惊喜的欢呼声中确信“事实真的就是那样”，又或者《各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁布已令我们感受到理论与历史逻辑的无比强大的力量并能聆听到司法监督规范化列队行进的驼铃声，但或许仅有“回归宪政基础”的睿智尚不足够，民商检察监督摆脱民诉法谋求独立自主发展的宪政空间更会遭遇残酷的思想挣扎，我们还是宁愿选择相信法典化——一部气度恢宏的《法律监督法》或至少作为其阶段性成果的《民商检察监督法》确实可以成为一个可期盼的辉煌，而不忍看到2007年民诉法的修订及其小修小补的分散立法模式将梦想就此冰封。如此而已。要是庆幸能有智者最终辨清这并非是虚假的幻象，天，或许，才刚刚开始破晓。

注释:
[1] 张智辉、谢鹏程：《现代检察制度的法理基础——关于当前检察理论研究学术动态的对话》，载《诉讼法学、司法制度》（人大复印资料），2003年第2期。
[2] 常怡：《民事检察监督三个原则性的想法》，载《诉讼法学、司法制度》（人大复印资料），2004年第5期。
[3] 秦前红、叶海波著：《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版，第191页。
[4] 秦前红、叶海波著：《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版，第213页。
[5] [美]汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年第264页。
[6] 这些数据来源于最高人民法院历年工作报告，载最高人民法院网，www.court.gov.cn/work。
[7] 最高人民法院审判监督庭：《民事诉讼法审判监督程序修改的意图及其实现》，载《人民司法•应用》，2007年第23期。
[8] 恩格斯：《〈社会主义从空想到科学的发展〉英文版导言》，载《马克思恩格斯选集》第3卷第402页。
[9] 最高人民法院审判监督庭：《民事诉讼法审判监督程序修改的意图及其实现》，载《人民司法•应用》，2007年第23期。
[10] 柳菁：《关于申诉难问题的调研报告》，载中国民商法律网，www.civillaw.com.cn/article。
[11] 马克思：《黑格尔法哲学批判》，载《马克思恩格斯全集》第1卷第395页。
[12] [日]杉原泰雄著：《宪法的历史——比较宪法学新论》，吕昶等译，社会科学文献出版社2000年版，第1页。
[13] [英]阿克顿著：《自由与权力——阿克顿勋爵论说文集》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版，第342页。
[14] 朱孝清：《中国检察制度的几个问题》，载《中国法学》2007年第2期。
[15] 秦前红、叶海波著：《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版，第195页。
[16] 虞政平：《我国再审制度的渊源、弊端及其完善建议》，载《政法论坛》2003年第2期。

参考文献：
[1] 田平安、李浩等：《中国民事检察监督制度的改革与完善》，载《诉讼法学、司法制度》（人大复印资料），2004年第5期。
[2] 邓思清：《论审判监督的理论基础》，载《法律科学》2003年第3期。
[3] 沈德咏：《关于深化审判监督改革的若干意见》，载《人民司法》2002年第10期。
[4] 黄松有：《检察监督与审判独立》，载《法学研究》2000年第4期。